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与之相反，李普曼认为公众完全不是传统的民主理论家所描绘的那样，而仅仅是根植于错误哲学理论中的一个“幻影”。
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在《幻影公众》一书中，李普曼强调了普通公众对于政治事务的茫然。无法指望，时间、精力、信息都极其有限的公众能够理性地对政治事务进行解读和处理。李普曼认为，明智的选择是请他们放下肩头管理国家事务的担子，把它交由能够更好地了解问题并采取行动的“局内人”。李普曼开篇就把公众比喻成坐在剧院后排的聋哑观众，他们对眼前发生的一切表现得麻木而茫然。
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但是，李普曼并不认为公众在政治事务中无所作为，他们的任务是识别那些有决断力的人，赞同或反对一项提议，在两个竞争的党派中进行选择，支持或反对那些拥有权力和知识，可以采取行动的人。尽管民主理论认为人民至高无上，但实际上，这种至高无上的权力在很大程度上只意味着说“同意”和“不同意”，公众的这种角色定位是由他们处于事件外围这一事实决定的(7)。他写道，“公众必须归位，做他该做的事，以发挥自己的优势特长，让我们每个人更有可能摆脱迷惑的野兽般的肆虐和怒吼”(8)。
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二、指出民主程序与制度设计中存在的弊端
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在发现并揭示公众舆论实质的过程中，李普曼对民主制度的思考也在逐步深入。他开始怀疑民主的程序和制度设计，认为选举埋没了民主的本质。民主权力起源的正义不代表民主权力行使过程的正义。“我们来到选举点，在选票上勾出一两个选项，或者画出三四个名字。难道这样我们就已经表达了对美国政治事务的看法了吗？我们在很多问题上都存有不确定的想法，很显然，我们在选票上简单的勾画根本无法表达我们复杂的想法。”(9)更何况有三分之一的选民因各种理由拒绝投票，参与投票的选民也并非都出于理性和民主理想。因此李普曼认为，通过选举的方式来表达公众意愿的理想也只是一种幻想。
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他对选举本身的意义进行了颠覆性的解释。他认为，选举一点都不像竞选者所描述的那样，是所谓的决定国家命运的公众意志表达。选举只是一场游戏，“只意味着政治事务的管理中出现一些新面孔，或者在政务管理中，政治倾向略有差异”(10)。而执政党与在野党的真正区别在于，执政党在权力任期里，因致力于制定政策和研究具体问题而丧失了客观判断的自由，从而无法用公正的态度对待利益相关的群体。在野党的优势在于不必参与制定具体政策，也不必过度参与解决具体问题。但是，当政权更替，在野党变成执政党相当于“嫉妒转变为贪婪”。李普曼在书中悲观地写道，“折磨民主的痼疾看来是民主自身的方式所难以解决的”(11)。
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该如何摆脱植根于民主本质中的弊端呢？李普曼认为不能像很多改革家所设想的那样，以实行更多的民主来进行纠正，也就是不能靠扩大选举权或动员人们去投票来纠正。“显然所有选民都渴望参政的设想是荒谬的，……而且他们没有时间、兴趣和知识去把握选情细节，他们无法拥有自己的主张，只能迷惑而倦怠地遵从他人的意见。”(12)所以，在李普曼看来，对普通公众给予过多的期望是不合适的。
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三、“大众暴虐”无法引领社会走向民主
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不仅如此，李普曼认为，让无知懵懂的公众通过选举体现多数原则内在的道德与智慧，非但荒谬而且存在更大的风险，即“大众暴虐”。李普曼提出，如果公众及其权力被夸大并失去控制，民主作用将无法体现。“在我们的时代，多数人的权力趋向于专横和绝对。因此，限制多数人的权力，解散他们的力量很可能就是关注自由的人们的当务之急。……错误的民主理想只能导致理想的幻灭和暴政。”
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李普曼认为，19世纪被普遍接受的“大多数人的意志是上帝的声音”的说法是谬论的，是自欺欺人。他认为，实际上那只不过是君权神授的一种新面目，“在我看来，多数统治仅仅是一个有限的政治工具，当与民主发生冲突时，我们要理直气壮地反对多数”(13)。他认为，在政治领域中，多数原则并没有体现出道德优势，它只能证明在文明社会中多数人的权力必须得到体现。基于多数原则上的选举是人民战争的升华和变体，是没有流血的暴动。“以多数人统治原则为基础的选举在历史和现实中都是一场人为抬高其身价和失去自然属性的内战。……在这场战争中，只要清点交战双方军队的人数，在血肉飞溅之前，胜利就被赋予了人数较多的军队。”(14)不能够说百分之五十一的人比百分之四十九的人好，而只是一方人更多一些而已。在一个靠力量来统治的世界里，“也许少数人可能不得不暂时屈服，但是，不应认为其结果在道义上也有效”。“对教育制度的指导只能由教育家来进行”，“在这方面，多数人的选票不能决定任何事情，而且他们丝毫也不值得尊敬。”(15)
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幻影公众 试图探索民主优化的新途径
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一、重塑“公众”形象
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虽然李普曼不认可传统民主理论为塑造的神圣无比的公众形象，但是，他并没有对公众在公共事务中的作用全盘否定。他认为，公众有其特殊作用，公众有必要在事件进入危机状态的时候干预进来，不是为了处理问题，而是为了团结起来制衡强权专断力量。在李普曼看来，民主政治理论应该用更加成熟客观的态度来理解“公众”。他的结论是：“公众舆论不是上帝的声音，也不是社会的声音，而只是旁观者的声音。”(16)
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作为一种力量储备，李普曼认为，公众可以在危机来临时发挥作用。在相应机构的运作下，在适当的引领和调教下，可以用来制止专横的倾向，从而为制定法律创造良好的条件。如果各利益相关方无法达成一致，如果问题演变成为骚动或持久危机，那么局内人中的反对势力将以国家的希望为名，动员旁观者站在他们的立场上采取行动。实际上，局外人跟随在掌握大局的局内人身后。
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如果公众能够帮助他人坚持合理的意愿，那么他们做的已经足够多了，他们已经尽己所能了。李普曼在书中写道：“公众只在危机时刻才有必要干预进来，不是去处理具体问题，而是制衡专横力量。这一理论可以有效地利用公众的力量，尽可能少地参与他们无法胜任的工作，界定公众职责，明确他们何时是一位公民，做他们能做的事，在纷乱的社会事务中只关注与其利益最密切相关的部分，做真正有利于平息混乱的事情，这样，人们才回归到了他们自己的本位。”(17)
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二、主张精英政治
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既然公众无法挑起理政的重担，这一职责又该交由谁来担当呢？是从公众中随机抽选出一些人吗？不，李普曼的回答是：“即使他们有意愿，也无法参与处理现实社会中的所有事务。他们偶尔能够起些作用，但是，我相信，他们对社会生活中复杂而充满变数的各种问题不可能保持长久的热情，不可能做出哪怕是最粗略的判断，甚至不可能有半点专业的样子。通常，他们把事务代理权委托给具有专业素养的公众中的杰出人士。绝大部分问题都在这些专业人士的能力掌控范围内，普通公众只能捕风捉影地了解到一点点。”(18)
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基于此，李普曼将参与政治的人分为两类：代理者与旁观者（即局内人与局外人）。代理者是那些掌握了足够知识和信息，并可以据此对公共事务进行判断和处理的人；而旁观者则是那些曾被定义为具有至高无上权力的公民，但是他们对公共事务既没有兴趣，也没有行动能力。代理者与旁观者并不是固定的概念，“一个事件中的行动者可能是另一个事件中的旁观者”(19)。然而大多数时候，公众只是坐在剧院后排充耳不闻的观众，因为与他们知之甚少的公共事务相比，他们更关心各自的私人事务，“局外人实际上是跟随在局内人的身后”(20)。
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幻影公众 引发的评论与争议
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李普曼在书中为我们展示出隐藏于民主光环之下的问题实质。篇幅不多，却极具震撼力和破坏性。但是，在当时的美国，支持李普曼观点者少，反对者众。
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小阿瑟·施莱辛格（Arthur Schlesinger，Jr．）是从《幻影公众》中看到希望的为数不多的人之一。他认为，这本书是“怀疑主义令人敬佩的尝试”。在这种怀疑主义中，李普曼看来已经把“任何普遍的模式和任何最重要的观点都从他脚底下扫荡干净”。
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