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某一个人的想法可能会很复杂，可能会引发相当复杂的行动，甚至产生一系列衍生的想法，好比一个人决定要造一座房子，随后设想了一百种建造方案。但是，一种舆论意见就没有那么多连带责任和后续结果了。它只意味着参政的时候，用铅笔在一张纸上勾出选项，随后是一段时间的等待和观望，一年或两年，因此，铅笔勾出的选项应该在相同的队列中，或者相邻的队列中。做选择的时候，原因可能是a1，a2，a3，……，an：但结果只能是A，无论天才，还是白痴都是如此。
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在人数庞大的群体中，无论其中每个人拥有多少明确的观点，这个群体都必须采取统一行动。人群越庞大、越复杂，最终的统一意见就会越模糊、越简单。
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幻影公众 三
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在讲英语的国家，个体与群体的行为对比上的差异，在上个世纪就已经被注意到了，但却被极大地误解了。比如，麦考利（Macaulay）在《1832年改革法案》（the Reform Bill of 1832）中描述了对个体行为与政府行为的传统认识：
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“在关乎个体方面，比如智慧、学识、勤奋、活力等，美国比历史上任何其他国家都具有优势。而在国家掌管的事情上，美国就没那么幸运了……工人们的生产过程呈现着漂亮、完美、快速、精密，而政府机构惩恶扬善的过程却显现着笨拙、生硬、迟钝、不明确，难道还有比这更为强烈的对比吗？毫无疑问，两相比较，我们同时看到13世纪的落后蒙昧与19世纪的高度文明，蒙昧的是政府，文明的是人民。”(3)
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显然，麦考利将工厂生产与政府管理的比较，置于英国维多利亚女王（Queen Victoria）的叔叔（威廉四世）奢靡而残暴的统治时代了。但是，普鲁士的官僚统治却充分证明，没有必要将政府行为与公民个体行为进行比较。存在可比性的是公众的群体行为和没有公众介入的行为。
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最根本的比较不是公共事业与个人事业的比较，也不是从众与坚持己见的比较，而是做具体事情的人与把握全局的人之间的比较。人类社会的有序地发展需要每个人的点滴付出，有大量的具体工作要做，耕耘、种植、收获，建造、毁掉，从这里到那里，把A变成B，把B从X移到Y。人们在做这些具体事情的时候，需要靠交换、契约、惯例和一些默式承诺组成的极为复杂的机制来协调各种关系。既然要做这些具体的事情，人们就必须学会理解这一复杂的过程，并明白自己义务的实质。但是，如果用投票或表达意见的方式，选择其他人来管理公共事务，那么，他们就只能选择赞成或反对，接受或拒绝。他们可以对即已完成的事情或对一项提议说“是”或“否”，但是，他们无法提出自己头脑中的想法，也不能将其付诸实践。人们能够说出一些偶尔体现出具体行动的公众意愿，但却无法将公众意愿付诸行动，并使之成为行政行为。
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幻影公众 四
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对于行政行为，作为一名普通公众，我们中的每一个人都永远处于这一领域的外围。我们的舆论意见，由其本质决定，总是，甚至永远只是，停留在试图从外部控制他人采取行动的层面上。我认为，如果我们能够把握这一结论的重要意义，我们就能够发现将公众舆论进行正确定位的途径；我们就会知道如何解释民主觉醒，我们将能够看到舆论理想的轮廓，而不是只接受民主的教条。这很可能是真正可以实现的理想。
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(1) 参见本书作者的另一本著作《公众舆论》（Public Opinion），第25、26节。
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(2) 参见本书作者的另一本著作《公众舆论》，第13、14节。
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(3) 引自“1832年改革法案演说”（Speech on the Reform Bill of 1832），《泰晤士报》（The Times）（伦敦），1923年7月12日。
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幻影公众 第四章 公众能做什么
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一
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我并不是说，没有别的可以实现的公众舆论理想，只是说本书要揭示的这个严肃的实践性的理想是难以实现的。有人希望用美好的幻想来丰富人们的头脑，用伟大的精神使自然和社会富有生气，让奥林匹斯山（Olympus）矗立于云天之上，让亚特兰提斯岛（Atlantis）重现于世界的尽头。然而，无论这些愿望如何承载美好、传递和平，可以断言，它们无助于公共事务的处理和解决。
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乌托邦（Utopia）和涅槃境（Nirvana），根据定义，都有其自身存在的充分理由。也许，为了凝望它们、追求它们，值得放弃那些企图控制事件进程的不切实际的幻想。然而，放弃，对任何人来说都是难以做到的。人们总是企图控制他人的行为，如果不能如愿，就搬出法律，至少极尽劝说之能事。当人们以公民的姿态来面对公共事务的时候，就像我此时在给他们下定义，他们希望规范别人行为的意愿就是公众舆论。越是清楚地了解公众能做什么，不能做什么，就越是能有效地使其在能力范围内发挥作用，越少地干预人们的自由。
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公众舆论承担的社会角色，是由它处于事件外围这一事实决定的。一种舆论可以影响另一种舆论，但是，舆论本身并不能产生直接的行动。舆论需要通过投票，表达赞成或反对、附和或抵制。但是，这种表达本身没有意义，它们只有影响到了事件进程才会体现出价值，而且，它们影响到的必须是事件的执行者。我相信，准确地说，公众舆论是决定公共事务次要的、间接的因素，这一认识为我们发现公众舆论的局限性，寻找公众舆论的可能性，提供了线索。
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