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(5) 参见沃纳·隆巴特（Werner Lombart）：《资本主义典范》（The Quintessence of Capitalism），第七章。
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(6) 参见本书作者的另一本著作：《公众舆论》第十六、十七章。
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(7) 参见J．查尔斯·布龙（J．Charles Brun）：《区域制度》（Le Regionalisme），第13页。参见沃尔特·汤普森（Walter Thompson）：《联邦中央集权》（Federal Centralization），第十九章。
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幻影公众 第十六章 混乱的领域
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一
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中央集权的实践和社会人格化哲学对于控制民众很奏效，但是，其危害性也已经众所周知。这种实践和理论如果仍然坚持固执己见，则不仅仅是因为民众已经被错误的教条引入歧途。
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如果考察中央集权倡导者提出的问题，如禁酒问题、童工问题、联邦控制教育问题、铁路国有化问题等，我想，这些问题的解决需要一个主导思想做前提：即必须将集权控制力延伸到该问题的方方面面，否则就不能确保该问题的全面解决。
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劳埃德·乔治先生在任期临近尾声回应批评时，提及了这个思想。虽然他的话有巧辩的成分，但其背后蕴含的思想可谓伟大社会中独裁和集权的原动力。
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“格雷勋爵（Lord Grey）企图在巴尔干（Balkans）地区寻求和平。他制定的和平经不起火车的颠簸，从伦敦（London）到巴尔干，还没到索非亚（Sofia），他的和平梦想就已经破碎了。这并不是他的错，计划是好的，目的是完美的，但是，存在着他无法掌控的因素。他企图阻止土耳其人（Turks）介入战争成为我们的敌对方，这是一个最重要的问题。但是，德国的外交手段对他来说太强大了。他还企图阻止保加利亚（Bulgaria）介入战争成为我们的敌对方，然而，德国的外交手段再一次胜过我们。我从来无意奚落格雷勋爵，但是现在，我要奚落他，当你介入外交领域的时候，我不想说你不能谋划思考，因为你已经这样做了，但是，那里的确有你无法掌控的诸多因素。”(1)
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格雷先生或许也对国内事务有过类似的谏言，但是，那里同样存在着你无法掌控的因素。帝国扩张，需保卫边境，随着进一步扩张，需要保卫的边境地域也不断扩大，中央集权政府也一样，若要保持控制力，需要它处理解决的问题将接踵而至，令其应接不暇。
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幻影公众 二
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民主政治陷入窘境：一方面，他们将遭遇失败，除非制定获得广泛认同的规则；而另一方面，他们似乎无法找到解决重大问题的方案，除非通过集权统治推行其制定的规则，而无视认同原则。这样的问题困扰着民主政治，看似无法通过民主方式解决。
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在重大危机中，这种窘境愈发显现。也许会为民主而爆发一场战争，但是，不会采取民主的方式。也许会为推动民主爆发一场革命，但是，革命本身将被独裁势力主导。民主也许会被保护而不受敌人的侵害，但是，保护它的将是一个安全委员会。自1914年以来的战争与革命的历史已经对此给予了充分证明。面对危险，哪里需要迅捷、协同的行动，哪里民主的方式就行不通。
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这是很容易理解的。但是，民众怎能在非危机时刻如此轻易地丢弃民主方式呢？为什么和平时期，民众还要选择剥夺他们行使权力的集权统治呢？面对危机，即使在和平时期，让民众来寻求问题的解决也是相当危险的，无论采取什么方法，哪怕是手边最简单的方法。难道这不是答案吗？
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我认为，可以证明，看起来最重要的问题可分为两类：一类有关国家防御或公共安全，另一类有关促进现代资本主义发展。哪里一个民族面临武装敌人的威胁，或者雇员、顾客、农民与大规模工业之间的关系出现问题，哪里解决实际问题的需要便会远超出对民主追求的兴趣。
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民族国家的兴起以及大规模工业的发展所引发的问题是现代社会的新的根本性问题。解决这些问题没有前车之鉴，也没有现成的习俗和法律制度可供参考。国际关系和工业化发展中的各种关系是现代社会两大错综复杂的无序的关系中心，而这种无序状态普遍存在。由于民族国家拥有强大的军事力量，大规模工业拥有复杂的经济活动，对个体安全的威胁不断产生。为了对抗威胁，审视它、阻碍它，看起来比过分尊重认同原则重要得多。
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同样，面对某个国家威胁的时候，它的邻国会形成联盟，在集体中寻求更强大的力量。为了驯服资本主义力量，他们建立起庞大的官僚体系。为了对抗不可控的危险力量，他们建立起名义上是他们自己的力量，而实际上，这力量同样巨大得无法掌控。
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幻影公众 三
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大范围的力量对抗，只能获得不确定的安全。从1870年到1914年，世界看起来相对平静，但其内部动荡混乱，还没有建立起新秩序，国家间的权力平衡关系依旧不稳定。无论在大规模工业领域，还是在国际关系领域，都没有通过建立规则和制度形成长期稳定的平衡状态的可能。此时或彼时，这里或那里，一种力量被其他的力量审视着，但是，某一种力量并没有被其他力量同化，而彼此间的协调规则已被确定和接受。
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