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接下来我们就开始研究两次选举的时间间隔如何影响政策和政府管理——是进步还是倒退？我们发现了一条清晰而明确的关系。紧接着一次选举之后的数年内，政策改善的概率逐年提高。再往后，快到下一次选举时，改革的概率却转而逐年下降。选举之前两年的时候改革几率急转直下，而选举前一年几乎不可能有任何政策和治理的改善。这些结果告诉我们，距离选举的时间最长的时候——不管是上一次还是下一次选举——改革的可能性最大。为什么会这样？也许在选举结束之后的一两年内，政府刚上台，落实改革的能力不足；而下一次选举即将到来的时候，政府又忙于准备争取连任，没精力搞改革。毕竟，大多数改革要等好几年才能见效，而任何在下一次选举之前看不到的成效在政治上都没有好处。
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这个结果让人高兴不起来：它意味着选举在一定程度上对于改革的实施不但没有起到激励的作用，反而成为干扰因素，让政府无法集中精力做事。我想起我的朋友恩戈齐·奥孔约·伊维拉就任尼日利亚的财政部部长时曾对我说，虽然政府为期4年的任期才刚开始，给她推行改革的时间却只有3年。“最后一年全用来搞政治。”总统这么跟她解释。后来正如我上文所述，改革果然在下一次大选之前无疾而终。不过也可以这么理解，所有表现出来的选举效应实际上是政治性经济周期（political business cycle）的一种变体。所谓政治性经济周期，原本是富国的政客们和选民玩的把戏，临近选举就实施刺激经济的政策，往市场里注入大量货币；而无论谁上台都得在接下来的几年里收拾前一任留下的烂摊子。不过，就算有政治性经济周期这种弊病，也不意味着民主不如独裁。这个事实仅仅表明民主体制并不完美。所以，我们发现的选举效应本身并不能说明，对于一个亟须经济改革的国家而言，民主和独裁两种体制孰优孰劣。
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为了回答这个更深层次的问题，丽莎和我使用政治体制（polity）衡量指标。国家体制到底有多民主？政府的权力是否受到约束？特别是候选人是否遵守规则、诚实竞选？幸运的是，政治学家们早已发明出一套标准来分类量化所有这些方面的情况。例如，我在前面提到过，我们使用的标准衡量指数叫做Polity IV，它按由低到高的顺序，用0到10的数字为民主制度赋值；同理，-10到0则标志着独裁体制由强到弱的程度。按照这套标准，“人间天堂”朝鲜为-10，挪威、瑞士这种完善纯粹的民主国家为+10。最底层10亿人所在的国家选举竞争乱象丛生，最高排到+2或+3，而它们在民主化浪潮到来之前平均处于-6的位置，也就是说它们曾经大多数是独裁国家，目前这些国家平均在0左右。当我们把政治体制指标加入考量时，发现它们具有更深一层的效应，只是之前被选举导致的周期性现象掩盖和混淆。选举有可能促使政府进行改革，但也可能适得其反，诱使其在恶政的道路上越走越远。那么在一个国家搞选举，到底会造成哪一种效果呢？这个问题部分取决于该国社会结构的状况，部分取决于政治体制的构建。国家人口越多、族群对立现象越少，选举制度就越能取得好的效果。同样，在政府权力受到制衡的政体，尤其是选举过程合法有序的国家，选举制度对国家就越有利。 有证据表明，在族群对立的小国，如果没有规范选举行为和操作程序，那么选举制度往往会成为经济改革的障碍，而不是催化剂。
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这个结论意味着，到目前为止在最底层10亿人的国家，民主化进程仍然在“越民主越糟糕”的困境里徘徊——愈发普及的民主制度很可能事与愿违地阻碍应有的经济政策和政府治理的改革。这些国家自民主转型至今，已经失去了专制集权曾经有过的那么点便利，但又尚未发挥出民主的优势。通过民主转型走向民富国强，对于典型的最底层10亿人的国家来说依然任重道远。事实表明，举行选举容易，而权力制衡难。总统们欣然笑纳选举制，因为赢得大选就像受封加冕一样荣耀，他们真正担忧的是自己的权力可能被分散牵制。但是最重要的事实是，他们都意识到只要权力不受制约，自己就有把握竞选成功。
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总的来说，关于选举和民主化的研究结论是一致的。如果说民主比选举的影响要多一点的话，那就是它还会破坏改革进程。我不喜欢这些结论。如果在走向成熟的民主制度的道路上每一个阶段都能看到一点改善，那还能让人欣慰一点。但遗憾的是，实际情况看上去并非如此。
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不健全的民主制对改革造成的损害，与最底层10亿人的国家里的选举乱象也是吻合的。我们前文列举的6种龌龊的非法竞选策略不仅占上风，而且这些烂招并用，竟还构成另一种路线，取代尽职治国的正道。那么，为什么没有几家政府是既在选举里做手脚，同时又做好政府工作以争取更大的赢面呢？双管齐下岂不更好？我想这是因为那些非法的手段需要建立在恶政的基础之上，与善政相悖。即使你明白把国家治理好是值得的，但是如果你选择暗箱操作，就无法再走正道。
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这个冲突的原因之一是钱的问题。当奥巴桑乔先生得知他不可能再担任第三届总统之时，他很清楚自己面临着一场艰难的竞争：把一个无名小卒推出来参选，如何才能在寥寥数月之内与地位稳固、实力雄厚的政敌较量，最终赢得尼日利亚大选呢？答案是需要巨额经费。然而在3年之前奥巴桑乔总统就初步推行可问责的公共财政政策。他任命恩戈齐·奥孔约·伊维拉为财政部长，O.埃泽奎西利为公共采购局局长。这两位坚韧能干、笃信基督的女士已经切断可能用于政治上收买人心的资金来源。为此，在国会作出拒绝他连任第三届的决定后仅一个月之内，总统先生就迅速地把这两位官员换掉，使得她们无法再管控政府资金。经济和金融犯罪委员会主席努胡·瑞巴杜是唯一没有被撤换的备受瞩目的反腐败人士。2007年，他勇敢地起诉詹姆斯·艾博瑞（James Ibori）——他可是总统奥巴桑乔选出的继承人的重要金主。结果，瑞巴杜先生在短短3个月后就丢了职务。
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另外，那些有效的手段于法不容。总统穆加贝为了取消总统任期限制而发动公投，他失败了，也意识到自己下一次大选凶多吉少。于是他开始一系列破坏法治的动作，第一步就是迫使首席法官提前退休，并任命自己的心腹官吏。随着法治逐渐被瓦解，以扰乱经济为代价聚敛财富的机会来了，而总统穆加贝如愿以偿地逐一笑纳——公民财产权受到侵犯，最终总统把国家引向恶性通货膨胀。换言之，政府为了实施非法的竞选策略，必须摆脱权力制衡制度；而如果制衡机制失效，其余的政策就很可能毁于一旦。
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很遗憾，这些令人不悦的结论和日籍学者下松真之（Masayuki Kudamatsu）教授的最新研究不谋而合。他探讨的是非洲国家选举制度的兴起是否使得婴儿死亡率有所降低。毫无疑问，降低婴儿死亡率是普通百姓最关心的问题，而在最底层10亿人的地区，婴儿死亡率居高不下的状况是完全可以避免的。选举应当赋予公民权利，以督促政府采取措施，避免幼儿夭折。他的研究表明，只有在屈指可数的几次现任政府落选的案例中，婴儿死亡率在新一届政府执政期间有所下降。而在普遍的以现任总统连任告终的选举之后，婴儿死亡率并无显著降低。
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由此可见，无论是实际采用的竞选策略的证据，还是民主政府的施政业绩，在最底层10亿人的地区，都殊途同归地指向这样一条结论：在这些地区的特殊情况之下，选举竞争未能产生可问责的政府。我一开始讲过，随着选举竞争的推广，最底层10亿人的国家的经济政策和国家管理有了长足进步。那么问题来了，如果不是选举，那究竟是什么促成这些进步呢？
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我觉得有两种可能的解释。第一种解释比较简单，也可能更符合实情——是因为这些国家从过去的错误中吸取了教训。从错误中学习是一种艰难的历练，然而最底层10亿人所在的所有国家都走过来了。高收入国家显然也经历过这个过程：上个世纪70年代的通货膨胀不会再演，因为高收入国家的选民们再不可能容忍这样的状况，而且政府也已有应对经验。非洲很可能也经历了同样的过程。除了津巴布韦之外，其他非洲国家的通胀率都远远低于历史水平。无论最底层10亿人的国家的选民们对政府是否有影响力，精英阶层可能都已经认识到这一事实，即通胀和其他糟糕的经济政策都是不明智、不划算的。
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另一个可能的解释是援助国的贷款条件对政府施加约束，迫使其推行改革。我并非完全不相信这种解释，但人们行为背后的动机是很难摸清的。在某种程度上，援助国贷款条件也许确实能强行推动改革。但如果要找统计证据的话，我们看到的是援助条件非但没有加速改革，反而还成为障碍。政府不乐意被迫去做自己不情愿的事情。为了避免此类状况，他们有的是对策，而援助国在监督这些政府履行协议的方面又笨得惊人。所以我个人的判断是，援助国的附加条件并非经济政策进步的原因。如果是我，我宁可花钱从过去的失败中吸取教训。
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我意识到，如果这种对选举竞争的批判是正确的，那么它的影响极大。旨在帮助落后国家发展进步的整套现代方法都是建立在民主选举能救国的假设之上。即使在最不利的条件下，选举制度也受到热烈的追捧。实际情况似乎证明这套救国妙方行之有效。比如阿富汗，作为世界上最落后的国家之一，在塔利班政权被推翻后仅仅数月之内就能实行选举。又如伊拉克，这个饱受暴力蹂躏的国家，竟然也能组织选举，投票率还相当高。再看刚果民主共和国，刚摆脱比利时残酷的殖民掠夺，又陷入总统蒙博托祸国殃民的独裁统治，紧接着是尸横遍野的内战，在经历重重困厄苦难之后，居然也能政治改革，搞差额选举。在我看来，我们是被苏联政府对任何形式的差额选举的恐惧误导了，以为只要能举行差额选举，就赢得了关键的胜利。实际上要在选举里做文章并不难，只有那些实在过分敏感多疑的独裁统治者才不敢搞选举。
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为什么即使在最不利的条件下也很容易推行选举呢？自然是因为政党和选民都有强烈的参与动机。对于政党来说，选举是通向执政权力的阶梯。对于执政党来说，赢得大选既能巩固权力，又能让援助国承认其执政合法性，赌一把何乐而不为？对于在野党来说，至少有一线机会可以争取。而当执政党动员起他们的支持群体时，就算在野党没有胜算，也得积极应对，争取自己的支持力量，否则就等于把支持者拱手让与执政党。而选民们为什么要费心去投票呢？经济学家们在这个问题上迷惑不解，却忽略明摆着的事实。我们过分执着于这样一个观点，即人们是理性的，他们一定是受自身的物质利益驱使而作出某种行为。因此，我们的方法在很大程度上受到所谓“工具主义”（instrumentalist）的限制——或者更通俗地说，就是考虑“这对我有什么好处”。牛津大学一位年轻的北爱尔兰经济学家科林·詹宁斯（Colin Jennings）却帮助我从更现实的角度思考问题。因为受到家乡北爱尔兰的情况的启发，他强调人们通过投票来表达自己的身份，从而获得一种成就感。用投票表明身份认同，就好像球迷戴上自己钟爱的球队的围巾一样开心惬意。所以在以族群身份划分政治阵营的国家，选民投票率很可能特别高。荒谬的是，政治越是与政策好坏即“工具主义”投票理论的关注对象无关，人们越有动机投票。或许美国人民的投票行为是服从“工具主义”理论的。的确，这也有助于解释美国的投票率为什么不高。但是在最底层10亿人所在的族群对立的国家里，人们投票很可能主要是为了表明身份、划分阵营。
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现在该总结我们这一章讲过的内容，虽然这些内容一点也不讨喜。民主制度，至少就其至今在最底层10亿人的国家里普遍实施的形式来说，似乎并不利于这些国家的和平稳定。相反，它可能导致更加频繁的政治暴力。与此或许相关的另一个事实是，民主制度在这些国家并没有产生对选民负责的、合法的政府。
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在位的政治家们赢得大选所倚赖的那些手段，必须以乱政为前提。这一点是受有关民主制度阻碍改革的证据支持的。
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在推广选举制的过程中，富有的自由派民主国家犯了基本的错误。我们想让最底层10亿人所在的国家变得和我们一样，却忘记了自己这一路是怎么走过来的。我们并非一蹴而就，从专制时代一步跨入自由的民主制度，又怎能罔顾现实，期待这些国家能够跨越历史上数个阶段的历程，一步到位完成过渡呢？
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也许，我们鼓励这些国家搞民主选举，结果却弄得他们上不沾天、下不着地——既丢掉专制政体高效果断的执行力，又没有学到真正的民主国家的政府责任。稍后我会论证事情也没有看上去那么绝望，但目前还得继续展示这些令人不悦的东西。你将看到，这个问题是山重水复疑无路，柳暗花明又一村。最后，我以时任美国驻肯尼亚大使的迈克尔·兰恩伯格（Michael Ranneberger）的一句话来结束本章。兰恩伯格在肯尼亚大选揭晓之后，先是遗憾地评论“今天对于肯尼亚来说是一个可悲的日子”，紧接着又犀利地指出“我目前最担忧的是暴力问题，实话说，暴力冲突将会在部落之间产生”[11]。
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[1] 刚果民主共和国的旧称。——译注
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[2] MPLA，全称“安哥拉人民解放运动”。——译注
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[3] UNITA，全称“争取安哥拉彻底独立全国联盟”。——译注
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[4] 卡特在1980年大选时，争取连任却败给里根。——译注
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[5] 希罗多德（约前484—前425），伟大的古希腊历史学家，著有史学名著《历史》。——译注
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[6] 佩里安德（前665—前585），公元前7世纪古希腊科林斯的第二任僭主，古希腊七贤之一。——译注
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[7] 科林斯，古希腊城邦。——译注
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