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最底层10亿人的地区在非殖民化之后产生一批小国家，情况和罗马帝国衰落后并无二致，但之后的历史就不一样了。在很大程度上，最底层10亿人的国家的边界就此固定，因为来自邻国的威胁并不大，至少没有到担心被对方吞并的地步。在过去的50年间，我只想出两个国家合并的例子，都发生在1989年：东德驻北也门大使很不幸地成为独一无二的双料下岗员工。历史的主流与此相反，在本来就很小的国家之内通过民族自决再分裂出更小的国家，这样的事情广受承认。所以，尽管“力利浦特”们热衷于军备竞赛，但这些最底层10亿人的国家政府并没有卷入像19世纪欧洲各国之间发生的那种程度的国际战争。因此，国家对税收的需求也没有那么高。税收不高，自有援助资金来补贴——典型的最底层10亿人的国家，政府开销的三分之一依赖于发展援助。有限的军费开支加上高额援助资金，这样税收的压力比较轻，通常占GDP的12%。在如此低的税收之下，老百姓没有动力要求政府实行责任制。
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我开始更深入地思考一个腐败的统治者会怎么看待税收。假如你是总统蒙博托，你会征收多重的税呢？我突然意识到，低税可能正是统治者刻意而为之。蒙博托显然很贪财，并且常常手头紧。蒙博托并没有聚敛起庞大的私产，他从国家搜刮的财富都用于奖赏众多的亲信。他敛财的最重要的手段，是让矿产资源开采企业出血。这些公司被榨干之后，他也没有动用增加税收的法子，而是大量印发钞票。这和总统穆加贝的政策如出一辙。
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高通胀是一种回报很高的收税方式，而且其妙处在于人民意识不到这是一种税。实际上，通货膨胀是对持有货币征税。如果物价每个月翻一番——正如曾经的扎伊尔和目前的津巴布韦正在上演的那样——那么国家实际上在对人们手头持有的现金征收每个月50%的税。算一算国家得到什么吧。假如一个普通人每个月有收入进账，并且每个月均匀地花光工资。那么他平均下来持有的现金相当于两个星期的收入。所以，50%的通货膨胀就掠去了他一周的收入。这是每个月的情况，一年算下来相当于是25%的所得税。作为一种人们意识不到的税收来说，这还真不赖。那为什么高通胀并不常见呢？这是因为这种收入不能持久。人们总能找到与开销相比尽可能少持有货币的办法，比如一拿到钱就去抢购囤货。这就是为什么高通胀总是引发混乱并以悲剧结束。蒙博托和穆加贝总统都把其当作最后的手段。作为补充说明，我在书稿的最终修改中更新了津巴布韦通胀的数据——物价不再是每月翻番，而是每周翻一番。
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为了避免引起人民的反抗，腐败的统治者可能慎用直接的税收。他们不想征税过重，以至于激发人民要求政府承担起相应的责任。如果最终要为全体人民的福利而花钱，那么收再多的税也是白费力气。如果你的拥趸们得到的好处不比其他任何人多，那么他们就没有理由再对你忠心不二。所以高额税收是以更大的政府责任为条件的。经济学家们喜欢把选择定义为以最大化为目标的决策问题：一家企业的目标也许是利润最大化，一个个体的目标也许是幸福最大化。的确，经济学就是凭着这简单粗暴的假设发展壮大的：如果人们真的是以最大化为目标，那么我们就能对他们的选择做出预测。关键是我们还能知道，在他们面临的条件发生变化的情况下，他们的选择会怎样变化。一般说来这类预测和现实差不太多，所以经济学家们还没有失业。
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我意识到一个腐败政客的选择可以视为这样一个简单的决策问题：收多高的税可以让自己最大限度地贪污挪用公共资金？税率太低，没钱可贪；税率太高，财政倒是充裕了，但重税导致严格的监督，不方便贪污。在一个腐败领导人看来，最理想的税率可能是比较低的。我们用这个理论框架还可以推断，一个腐败领导人在位时，公共福利支出不会是零。虽然腐败领导人一分钱都不想花在公共福利上，对于他来说，与其把财政收入浪费在满足老百姓的需求上，不如拿去犒赏自己的党羽。但是领导人必须面对这个现实：能让自己最大化地挪用公款犒赏拥趸的那个税率，会引起纳税人在某种程度上监督政府。如果，假设在这种程度的监督之下，他可以挪用三分之一的税收，那么还有三分之二的财政收入可以用于正当的支出。税收总额比实际所需的数量要少，因为领导人刻意压低税率以免受到监督掣肘。这样一来，人民受到双重损失：他们只从三分之二的财政支出中获得福利，而且财政支出低于他们需要的水平。尽管他们仍然获得了一些公共服务，但这并不能证明统治者有为民谋福的善意。
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我们在上文中对于问责制和民族认同感的嬗变做了简单阐述。运用这个理论可以基本解释为何最底层10亿人的国家在政治上会陷入停滞的困境。国家不能有效运转，一方面是因为国家运转良好并不符合领导人的利益，另一方面也因为国民认同感的缺位会影响公共服务的供应。如果参考欧洲国家的发展经验，解决问题的办法就是需要更强劲的国家军事对抗。当国与国之间存在安全威胁时，它们就需要增加税收，从而迫使政府实行问责制。同时，这种情况也会催生出强烈的民族认同感。
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然而我认为这种办法不可取。不过在排除这个办法之前，让我先讲讲支持它的证据。最底层10亿人的国家领导人中，乌干达总统穆塞韦尼（Museveni）治国有方。1986年他上台时，国家可以说是一片废墟：在独立之后不到四分之一个世纪的时间内，乌干达就从和平繁荣陷入大规模暴力冲突和贫困之中。当时的乌干达确实很像不列颠在罗马军团撤离后的状况。坎帕拉（Kampala）和5世纪的伦敦一样，落得田园荒芜，荆棘丛生。穆塞韦尼总统力挽狂澜，使得这个资源匮乏的内陆国家变成非洲发展最快的经济体之一。在这片大陆的其他地方，领导者们大多热衷于为自己的亲信牟利和搞民粹主义，而穆塞韦尼总统一向更重视经济复苏。他是受到什么力量的驱使呢？作为一个领导人，他的雄心壮志究竟是什么？
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我有幸认识穆塞韦尼总统，并且在了解他之后深感佩服敬重。他不仅是一个政治家，更是一位致力于改变东非和中非政治格局的军事领导人。为此他渴望建立一支强大的军队。他最看不起的人是前总统阿敏（Idi Amin）。阿敏不仅搞垮了乌干达的经济，还在坦桑尼亚军队入侵时一败涂地，耻辱地下台。我相信穆塞韦尼总统从中得出的一则教训是没有繁荣的经济就没有强大的军队。我认为这个信念是支持乌干达经济改革的基石。
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他不仅重建经济，还让乌干达成为唯一真正成功控制艾滋病的非洲国家。他发动的“零放牧”（zero grazing）的宣传运动有效地说服了乌干达平民改变性行为习惯。海伦·艾普斯汀（Helen Epstein）在她的《看不见的治愈》一书中对此做出了精彩的描述。然而，她的书里没有提到是什么让穆塞韦尼下定决心对抗艾滋病。穆塞韦尼一心要建立强大的军队，他和菲德尔·卡斯特罗商量，把他的军官们送到古巴去接受训练。到了古巴，军官们做了体检。古巴方面传回这么一条消息：你知道你的军官们大多数HIV检测呈阳性，会死于艾滋病吗？我猜测乌干达对抗艾滋病的运动，正如他们的经济改革一样，在一定程度上是由穆塞韦尼总统的强军梦驱动的。
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乌干达当然没有完全转型为一个问责制的政体，但这是一个国家运转的有效性得到改善的真实例子。另一个类似的例子，是1994年以后的卢旺达。保罗·卡加梅（Paul Kagame）政府，如同穆塞韦尼总统一样都出身反政府武装，目前都是非洲国家建设卓有成效的典型。穆塞韦尼和卡加梅联合侵占扎伊尔。蒙博托重用宠佞的腐败统治掏空国家，导致扎伊尔武装不堪一击。此后，穆塞韦尼和卡加梅产生嫌隙。他们都热衷于发展军队，于是就针对彼此大搞军备竞赛。我记得时任英国国际发展事务大臣的克莱尔·肖特（Clare Short）收到穆塞韦尼总统的来信，信中解释乌干达为了防范卡加梅的阴谋入侵而又一次上调军事预算。那封信让克莱尔恼怒不已。所以这就是两个心怀军事雄心而又彼此对抗的国家由此变得更加强大的例子。
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然而，我不认为最底层10亿人的国家必须走欧洲的老路。就算这条路走得通，它的代价也太大了。欧洲曾经饱受战乱之苦，我不希望看到同样的悲剧发生在最底层10亿人的国家。现在的战争相比欧洲曾经经历的还要血腥。战争太过残酷。一定有一条更好的通向有效而负责的国家建设的道路。但是，因为一件事情比其他选择更有吸引力就相信它，我不希望犯这样的错误。自欺欺人的思考方式困扰了发展问题几十年。我们必须着眼于现实的世界，而非我们期望中的世界。所以，尽管历史道路的沉重代价是希望存在更好的办法的理由，却不构成认为存在更好的办法的理由。
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我稍后会给出我相信存在更好的办法的理由，但是暂且让我继续谈谈上文提到的代价巨大的模式，并且解释为何我认为历史老路是走不通的。如果我在“历史道路走不通”这一点上是正确的，但是在“存在更好的办法”这一点上是错的，那就意味着最底层10亿人的国家只能困在现状之中，没有一条道路可以通向负责又有效的国家体制。某些思虑周全的人就是这么说的。迈克尔·克莱门斯（Michael Clemens）在权威杂志《外交》上撰文称，最底层10亿人的国家在我们有生之年都不可能有什么起色。
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那么，为什么历史的道路现在被封锁了呢？部分原因是国际战争和军事对抗的高昂代价导致这条道路在政治上是不现实的。无论是最底层10亿人的国家，还是国际社会，都不会允许这样的事情发生。但是，即使不考虑政治可行性，历史道路还是行不通。就算最底层10亿人的国家经历漫长的混战，它们也不会最终转型成为有效而负责的国家。关键的原因，在于这些国家的政府大多坐拥自然资源带来的巨额收入。这些国家在财政上类似于当年的哈布斯堡帝国。自然资源带来的收入可以长年维持高涨的军费开支，它们不需要依赖税收。最底层10亿人的国家之中军费开支最高的是安哥拉，其军费曾一度占GDP的20%。然而它的政府对内并不征税，同时也是最底层10亿人的国家中最不关心民生疾苦的政府。
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那么什么道路才行得通呢？坦桑尼亚总统尼雷尔推行的道路无疑是最好的——政府领导着力于树立国民认同感。令人惊讶的是，尼雷尔的成功并不是通过营造对邻国的敌对情绪实现的。相反，他同时强调泛非洲的归属感和坦桑尼亚国民的身份认同。
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在极少数的国家里，族裔分化的政治过程可能走过了头，只能分裂成独立的几个国家。但是，这个解决办法会造成小国家的大量产生。以最近独立的科索沃为例，深处内陆，资源匮乏，国土狭小，时刻处在战争的威胁之下。附近的三个小地区也在模仿科索沃的先例，要求独立：20万人口的阿布哈兹（Abkhazia），7万人口并且地处内陆的南奥塞梯（South Ossetia）， 以及55万人口同样地处内陆的德涅斯特河沿岸（Transdniestra）。全世界范围内，目前要求独立的地区多达70个。与其中大多数相比，约克郡显得幅员辽阔。
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如果无法塑造民族国家，那么还可以效仿加拿大和比利时。它们都是国民认同感较弱、族群认同感较强的发达国家。这两个国家由于缺乏强烈的统一的国民认同感，以至于常常摇摆在分裂的边缘。但它们都运转得非常好：加拿大排在人类发展指数（Human Development Index）的榜首，比利时是欧洲最富有的国家之一。这两个国家里的族群认同感如此强烈，但各族群又能够在一个单一的国家政体之下和谐共处，这要归功于坚实有力的问责制度——制衡机制保证联邦政府在各群体出现利益争端时立场中立。虽然不存在统一的归属感，国家照样有效运转，因为各群体相互提防，可以运用问责制度来防止自己的权利受到侵害。这样的国家也许不那么和睦融融，但却能有效运转。
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但是问题来了，加拿大和比利时能成功，因为它们都有坚实的问责制。族群分化的社会都面临着提供公共服务的难题。这两个国家是如何克服这些问题建立起问责制度的呢？考虑它们相对于邻国的地理位置、文化亲缘以及领土大小等方面的因素，我认为最可行的解释是它们都效仿邻国的问责制。事实上，它们都“搭便车”复制邻国建立起来的制度，而这种制度在邻国已经成功塑造了强烈的国家认同感。而最底层10亿人的国家周边没有实行问责制的邻国。正因为周边没有可效仿的对象，内部又有族裔对立，这些国家才没能建立坚实的问责制度，无法转型成加拿大或比利时。在没有实行问责制或是塑造民族国家之前，引入选举制度从根本上就是错误的。在目前成熟的民主国家，这个顺序是反过来的——关键的是，问责制建立在实行选举之前。
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在问责制缺位的情况下，选举竞争反而阻碍问责制的建立。国家分化会变得日益严重，在位者为了维持权力而施展各种手段，更不会实行问责制。除非最底层10亿人的国家能打造出民族国家来，否则它们只能指望奇迹出现为它们送来问责制。但是这个奇迹从何而来呢？
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[1] 不列颠尼亚行省（拉丁语：Britannia；英语：Roman Britain），也称罗马不列颠，是指从43年至410年大不列颠岛被罗马帝国占领的范围，包括英格兰的大部分与威尔士。——译注
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[2] 布列塔尼（Brittany），意为“小不列颠”，现在是法国的一个大区。——译注
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战争、枪炮与选票 第九章 宁死不吃救济粮？
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现在就让我们来见证这个奇迹。其关键在于，对于最底层10亿人的国家，国际社会只需要施加很小的一点干预，就能够发动这些国家内部的政治暴力所拥有的强大力量，并且用这股力量来推动公义而不是造成破坏。从这个意义上来讲，这些国家需要积极的国际行动的空间是非常非常有限的。
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即使是最低限度的国际干预也需要理由，所以我先从国际社会对关键公共品的供应着手。我会把重点放在两种毋庸置疑最重要的公共品上——问责制和安全。当然，需要国际社会提供的公共品并不仅限于此。问责制和安全是至关重要的，没有它们，国将不国。到目前为止，最底层10亿人的地区单个的国家还不能提供这两样，而且单从本国内部很难解决问责制和安全问题。这些国家里，为了这个理想而奋斗的英雄们值得支持，但是我们应当更关注这两种公共品的国际供应。我将在本章中论述，只需很小的国际干预就可以帮助一个国家跳出这种困境。而一旦跳出困境，一个国家自身内部就有能力并且应当取代国际干预，毕竟在问责制和安全方面的国际援助只是阶段性的。
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