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是否赋予总统立法或法律制定的角色，是制宪会议上引发众多辩论的主题。大多数讨论聚焦于总统对参众两院通过的立法的否决权。辩论的焦点在于应该采取何种否决形式，以及国会应如何推翻总统的否决。一个相关议题是司法部门是否应介入否决程序。弗吉尼亚方案提议设立一个由行政机构和司法机构组成的“复审委员会”来审查立法，并予以“拒绝”或者否决。在费城会议上，这项提议被三次提出，但是每次都被否决。在这一议题上，你将如何投票——实质性地审查已通过的法律之合宪性，而不是在法院等待诉讼？
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否决权观念本身已经被广为接受。支持行政机构主导的人，如亚历山大·汉密尔顿，想要实现绝对的否决权，即立法机构不再有追索权。这一立场被彻底击败。汉密尔顿参加的这次会议可没那么好说话！问题现在变成了推翻总统否决权所要求的最低票数，这种推翻的结果是在总统反对之下依然使立法成为法律。在8月6日的报告中，细则委员会将最低票数设定为两院中每院全体成员的三分之二多数。后来批准了一项动议，将门槛提高到四分之三多数，但是在制宪会议的最后几天中又被改回三分之二多数。三分之二多数被证明为一个很难跨越的障碍。只有极小部分被否决的法案，因为否决又被推翻而变成法律。
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一段时间之后，具有较少争议的立法权对加强总统的立法地位将变得极为重要。其中，三条相互关联的条款尤其关键。
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●“他可以要求每个行政部门长官提出有关他们职责的任何事项的书面意见。”（第二条第二款）
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●“总统应不时向国会报告联邦的情况……”（第二条第三款）
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●“［总统应］向国会提出他认为必要和适当的措施，供其考虑。”（第二条第三款）
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这三项条款为一位积极主动的总统向国会指定议程提供了宪法权威。第一项鼓励总统利用各部门“长官”的建议来形成提案。第三项赋予总统将上述情况和提案进行整合并推荐给国会的权力。第二项则规定了向国会报告联邦状况的正式机制。在实践中，这种“不时”已经变成总统一年一度向国会盘点工作和设定议程的一种信息机制。实际上，伴随电视的到来，总统的信息汇报成为“国家盛事”之一，如总统本人、他的支持者以及他在国会和新闻界的批评者所言，它呈现了我们作为一个民族国家而存在。
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最后，总统负责“注意使法律得到切实执行”（第二条第三款）。这是一种“包罗万象”的用语，它被纳入8月6日细则委员会的报告，并被保留在9月12日文本委员会的最终报告中。在界定行政权的意图方面，这也许是最好的做法，但是其精确意涵和应用依旧模糊。然而，总统仍要依赖这一条款来赋予那些难以从宪法的明示权威或现存法规中获得合法性的行动以效力。从历史发展来看，总统诉诸这些条款也争议连连。因为，当运用到重大议题上时，缺乏精确含义会导致肆意变化甚至常常是具有党派偏见的解释。
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美国总统制 [:1702965824]
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美国总统制 结论
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发明者便是问题解决者。一般地，他们修修补补直到相信已达到一个可运行的方案。经常的状况是，发明者事先并不知道其发明创造能够运行多好或多久。当开国元勋们致力于创造行政分支时，他们都是认真严肃的设计家。在工作过程中，他们塑造了分权的政府。他们拥有指导其探索的理论知识，却鲜有在一国范围内运用这种形式的经验。依理查德·诺伊施塔特所言，开国元勋们贡献的是“由分享权力的不同机制组成的政府”[13]。如上所述，行政机构的角色展现如下：
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通过在政府中分享权力并获得具有竞争力的地位，行政机构从弱小向强大迈进。最早的决定意在建立一个国会政府，通过国会来遴选行政首长，行政首长不享有人事任命和缔结条约的某些关键权力。后来的决定确立了一个能与其他分支分庭抗礼，但并非一定能够经常凌驾于它们之上的行政分支。
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强有力的行政机构有助于塑造一个分立而非一元的政府体系。《邦联条例》中的治理权力集中于国会之手。创立分享治理权力且由独立选举产生的行政机构，产生出一种前无古人的崭新政府形式——分权。
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表1.2 总统权力与国会分享的权力（美国宪法规定）
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来源：作者汇编。
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分享权力的分离机构在运行中所受到的制约，恰恰暗含于它们必须分享权力这一点。如任何有兄弟姐妹的人所知，分享可能显得很礼貌，甚至很合群，但是留给你的部分的确变得少了。分享能够引发竞争，以获得尽可能多的一部分。开国元勋们对这一趋势一直非常敏感并致力于施加各种限制，经常在条文中强制要求跨部门协商和合作（参见表1.2）。因此，即使是强化的行政部门也被制衡原则所限制。
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分权体系要实现有效的治理，需要每个机构为其他机构考虑。这个原则似乎主宰着开国元勋们的思维。运用到总统制上，它为本书主题提供了一个原理：总统不是也不能如大多数人想象的那么有权力。开国元勋们所创造的是一个比美国当时的任何行政机构都强大得多的行政机构，但是其力量和效力只能基于与其他分支的协调方能实现。这是通过分立达到联合的实质所在。在创制过程中的任何时刻，都没有出现任何实质性的观点，认为开国元勋们发明总统制就是为了确立总统制政府（presidential government）。他们想要的是有效政府，即总统通过充分考虑其他分支扮演的合法角色来领导的政府。
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创造并强化总统制确保了分权体系的出现。但是，如此行事并未将美国从国会主导的体系转变成为总统主导的体系。这一点给我们的启发不言自明：研究总统制需要关注总统在权力分享和权力竞争的分立政府中的地位。
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[1]Forrest McDonald，The American Presidency（Lawrence，KS：University Press of Kansas，1994），157.
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[2]Donald L.Robinson，“To the Best of My Ability”：The Presidency and the Constitution（New York：W.W.Norton，1987），19.
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[3]Quoted in Richard J.Ellis，ed.，Founding the American Presidency（Lanham，MD：Rowman and Littlefield，1999），9.
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[4]译文引自：［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》（程逢如、在汉、舒逊译），北京：商务印书馆1980年版，第342页。——译注
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