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美国总统制 [:1702965826]
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美国总统制 国会总统制？
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本来还有什么其他选择？表2.1显示了细则委员会在1787年8月6日向制宪会议提出的关于行政分支的建议。这些建议与制宪会议的最初章程一致，即修改而不是抛弃《邦联条例》。其中几个提议也和会议代表作为出发点的弗吉尼亚方案所包含的方案相似。
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表2.1 本来可能选择的国会总统制：细则委员会报告中的行政首长相关条款
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来源：汇编自细则委员会报告，见Charles C.Tansill，Documents Illustrative of the Union of the American States（Government Printing Office，1937），471-82.
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8月6日的方案本来会创设国会总统制，本来不会有权力分立。国会遴选总统和财政部长；参议院任命大使和最高法院法官。以“阁下”称谓的总统只能任职一届七年。参议院任命的最高法院负责审判弹劾案。国会被赋予“发动战争”的权力；参议院负责“缔结条约”。
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奇怪的是，这份报告居然包括一项禁止国会成员担任行政职位的条款，并且禁止参议员在离职一年之内担任这类职位。这一议案与通常从议会中任命部长的议会制体系有所不同。支持这一限制的会议代表，急切地想避免国会成员进行职位分赃而形成小阴谋集团。但是，这项安排却允许总统们选择其朋友和熟识之人担任相关职位，长久来看，这些人无须明确地接受国会问责，便可以获得显著的权力。
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按照细则委员会的规定，国会将限定出总统在政府中的位置。一旦政党得以形成并发展成熟，其立法机构中的成员将遴选总统，并试图影响其人事任命。总统反过来将对其政党或政党联盟负责，这大致和英国的状况一样。除了得自所属政党的公共身份之外，总统并没有从选民中获得支持的独立基础。尽管如此，他们还是被限制为只能担任一届七年任期。
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开国元勋们本有可能创造的是国会总统制，比邦联中规定的行政机构稍强一些，但不会创设一个足以满足分权政府标准的充分独立的行政机构。然而，这个早期方案显示出许多杰出代表对拥有一个强大、独立的行政机构的踌躇。因此，早期的总统们都已明了，要小心翼翼地界定自己的权位，如履薄冰地施展权力。
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美国总统制 [:1702965827]
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美国总统制 分权总统制
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从1787年整个8月到是年9月，制宪会议步履维艰地向创设一个较少依赖于国会的行政机构迈进。在行政分支中创设一个手握重权且独立选举的总统职位，也许是新政府最为突出的特征。然而，如表2.2所显示，行政机构并没有被强化到汉密尔顿所向往的完全自决的程度。否决权可以被推翻，缔约需要参议院三分之二多数支持，重要的人事任命需要听取参议院的建议、得到其同意，并且作为三军统帅，总统需要从国会得到支持才能发动战争、支持并维持军队。
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表2.2中所列的制衡措施足够严格，但是其目的并不仅仅是否定性的。开国元勋们正在塑造一个相互依赖的法律制定体系。体系的每一部分都支持并且推动其他两个部分的运转。制衡原则鼓励双向的磋商。在某些情况下，如缔约权和人事任命权，宪法甚至要求总统倾听来自参议院的“建议”。但是，深谙政治之道的总统们会意识到与国会山同僚进行沟通的必要性。如果他们希望自己推动的立法能够得到起草和通过，他们就需要得到沼泽彼岸国会山的支持。同样，如果国会成员希望自己的目标得到总统的支持，这些目标也需要对总统有利从而避免被否决。政党能够推动这种联系。同时，总统和国会二者都必须警惕最高法院关于所达成协议之合宪性的判决。
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1789年，当这个经过修正的政府开始运行时，人们并不确定这种权力分配的混合体系能否运转以及如何运转。在相当程度上，它依赖于各种事件来检验这种“互锁”体系的应对能力。宪法第二条关于行政机构的寥寥数语对总统之角色提供的启示极少。有太多的东西没有写成文案或未加具体规定。大量的工作留待来日完成。
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表2.2 分权总统制：权力和制衡（宪法条款）
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来源：作者根据美国宪法条款汇编。
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图2.2 分权总统制的特征之一——向国会发表国情咨文演说。
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因此，举例来说，人们最初大概很难预测到，总统向国会提交国情咨文并提出因应措施供其考虑的义务竟然具有关键的议程设定功能。最初大概同样不明显的是，行政机构将扩展到如此巨大的规模，并因此挑战着总统的管理能力和国会的监督能力。可能被预见到的是多样性，即后继总统们在使自己胜任这个职位时所表现出的风格、技能、适应性和智慧。并且，显而易见的是，权力的分配与模棱两可的权力界定，意味着总统将必须在华盛顿内外的权力网络中不断地定位和重新定位自己。这个权力网络最终将包括，数以千计拥有私人利益的游说群体、数量庞大的媒体机构、非政府“智库”、外国政府和国际组织的代表等——在最初，这一点完全不明显。