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表2.2中所列的制衡措施足够严格，但是其目的并不仅仅是否定性的。开国元勋们正在塑造一个相互依赖的法律制定体系。体系的每一部分都支持并且推动其他两个部分的运转。制衡原则鼓励双向的磋商。在某些情况下，如缔约权和人事任命权，宪法甚至要求总统倾听来自参议院的“建议”。但是，深谙政治之道的总统们会意识到与国会山同僚进行沟通的必要性。如果他们希望自己推动的立法能够得到起草和通过，他们就需要得到沼泽彼岸国会山的支持。同样，如果国会成员希望自己的目标得到总统的支持，这些目标也需要对总统有利从而避免被否决。政党能够推动这种联系。同时，总统和国会二者都必须警惕最高法院关于所达成协议之合宪性的判决。
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1789年，当这个经过修正的政府开始运行时，人们并不确定这种权力分配的混合体系能否运转以及如何运转。在相当程度上，它依赖于各种事件来检验这种“互锁”体系的应对能力。宪法第二条关于行政机构的寥寥数语对总统之角色提供的启示极少。有太多的东西没有写成文案或未加具体规定。大量的工作留待来日完成。
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表2.2 分权总统制：权力和制衡（宪法条款）
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来源：作者根据美国宪法条款汇编。
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图2.2 分权总统制的特征之一——向国会发表国情咨文演说。
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因此，举例来说，人们最初大概很难预测到，总统向国会提交国情咨文并提出因应措施供其考虑的义务竟然具有关键的议程设定功能。最初大概同样不明显的是，行政机构将扩展到如此巨大的规模，并因此挑战着总统的管理能力和国会的监督能力。可能被预见到的是多样性，即后继总统们在使自己胜任这个职位时所表现出的风格、技能、适应性和智慧。并且，显而易见的是，权力的分配与模棱两可的权力界定，意味着总统将必须在华盛顿内外的权力网络中不断地定位和重新定位自己。这个权力网络最终将包括，数以千计拥有私人利益的游说群体、数量庞大的媒体机构、非政府“智库”、外国政府和国际组织的代表等——在最初，这一点完全不明显。
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美国总统制 [:1702965828]
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美国总统制 长久的考验
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宪法及其创设的政府要想延续下去，将会不可避免地出现两类治理群体，即来去匆匆的群体和驻留此间的群体。经由选举产生的政治人物及其助手大多组成第一个群体——近几十年来，这个一般化结论已经发生变化，因为国会山有很多人会重复任职。终身任职的法官和文官大多组成了第二个群体。第一个群体伴随新州的加入而适度增长；第二个群体，特别是文官和技术官员，则呈现指数增长态势。这样的增长是一个走向成熟的政府在社会中发挥功能的本质要求。
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一般而言，国内的期望是当选官员掌管全国政府。对来到华盛顿、之后又返回原乡的人们而言，其面临的长久考验是，向那些长期任职的人充分学习监督和管理工作的方法。对总统们而言，这个考验特别显著，因为众人对其期望甚高，并且他们是短期任职者中的最短暂者。
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华盛顿开创的先例，即总统任职不超过两届，持续了152年，最终被富兰克林·罗斯福打破，他在1940年参加第三任期的竞选并成功连任。在这个时间区间里，32位总统中的9位（算上罗斯福）任职达到8年。其中，格罗弗·克利夫兰赢得两个不连续的任期（1884年竞选成功，1888年失利，1892年又重新竞选成功）。其他两位，林肯和麦金利，两次当选却双双遭到暗杀。
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自从1951年第二十二条修正案获得批准，总统任职时间被限制为不得超过两个任期以来，11位总统中有3位任满两个任期（艾森豪威尔、里根和克林顿）；有一位在本书写作之时处于其第二任期（小布什总统[4]）。另外一位，尼克松总统，当选两次却在可能被弹劾之前辞职。
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这个记录显示，43位总统中的12位（28%）曾经任职8年（一位即将完成；另一位富兰克林·罗斯福任职为12年）。8年任期等于一又三分之一个参议院任期或者4个众议院任期。[5]当然，大多数总统都未能任职如此之久。二战之后总统的平均任职年限（不包括小布什）是5.6年——尚不到一届参议院任期。
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总统们进入的是要由他们来负责的长期政府。在一开始，这项任务颇为棘手。随着联邦政府的规模和管辖范围的扩张，任务变得异常繁重。对于不曾在华盛顿任职的人来说，挑战尤为吓人；即使在当代，这种现象也不乏其例（最近的5位总统中，有4位来自总统本人的原乡）。
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乔治·华盛顿作为首任总统面临的考验是独一无二的。“当华盛顿于1789年4月30日进行就职宣誓时，他所走向的岗位，其性质仅仅由一部从未适用过的宪法中的一些条款所描述。”他的成功并非注定。但是，按照一位著名的公共行政学者的评价，“他……是曾经担任总统职位的最称职的行政首长之一”[6]。鉴于首次人事任命的重要性，华盛顿“在遴选新的公务官员班底的过程中表现出一丝不苟的谨慎”[7]。两位未来总统都与华盛顿总统共事，约翰·亚当斯担任副总统，托马斯·杰斐逊担任国务卿。亚历山大·汉密尔顿则担任财政部长。制宪会议上的一位关键人物，埃德蒙·伦道夫任总检察长。这恰是激活“从未适用过的宪法中的一些条款”的一个有力的开端。
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谁来担任首任总统事关重大，因为这个总统制需要华盛顿和亚当斯有可能给出的合法界定。杰斐逊则持一种不同观点，他极不支持强大的中央政府和影响力强的行政机构。从杰斐逊的总统任期到20世纪，不同总统对总统领导权角色的认知也大相径庭。一般而言，诸如经济衰退、对外战争，以及最显著的美国内战等，这些事件在确定哪位总统最为积极能动的问题上影响深远。这些事件有助于界定总统领导权，并解释了除华盛顿外历史学家们对安德鲁·杰克逊、亚伯拉罕·林肯、西奥多·罗斯福和富兰克林·罗斯福、伍德罗·威尔逊、哈里·杜鲁门以及罗纳德·里根的较高评价。
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直到20世纪，总统才得到许多帮助，来把自己嵌入一个不断扩张的政府。总统作出人事任命，但是极少在白宫中获得私人的专业协助。二战之后，这种情况发生了剧烈变化。现在，总统在白宫办公室（White House Office）拥有几百名助理，总统办事机构（Executive Office of the President）的各个部、局则拥有更多的助理（见第五章）。这些数目众多的助手和支持机构在大量行政、立法和司法机构之间作为联络组织而存在，实际上就是总统在政府体系中的触手。
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美国总统制 [:1702965829]
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美国总统制 适应环境