1702966650
1702966651
高层的变动毫无疑问至关重要，但是已经存在的施政方案和已经在职的人员说明了华盛顿发生的大多数事情。并且，以管理的项目和支出的金钱来衡量，工作负担在增加。直到1962年，联邦政府的支出达到1000亿美元。20年后，政府支出超过7000亿美元；再过20年之后，也就是2002年，支出突破2万亿美元大关。这40年中有9位总统任职，每位总统都继承了前任总统经历过的支出膨胀的责任。
1702966652
1702966653
为管理耗资数十亿甚至数万亿的项目，庞大的官僚体系应运而生。许多这类工作在内阁各部门中完成。1945年第二次世界大战结束之时，有10个部门，其中2个（战争部与海军部）随即合并为国防部。在随后的60年中，增加了5个部门，每一个都代表新的或者大为提升的联邦事务（例如卫生、教育、能源与国内安全等）。在小布什任期内，美国卫生与公众服务部的支出超过卡特总统任期内整个联邦政府的支出；国防部支出数额紧随其后。
1702966654
1702966655
未来的总统被期望能够掌管这个利维坦式的庞然大物。在一个由各州联邦单位、项目、规则、程序，以及与其他国内和国外政府机构的关联所组成的迷宫中，他们要为所发生的一切负责。当新当选的总统审慎考虑踏上职位、接管事务这样的任务时，他们也同时观察卸下职务的人——那些精于为留驻华盛顿的政府常任雇员担负责任的人。新总统及其幕僚与那些离任者大多数情况下分属不同政党，因此在交接之时很少说些什么。新的执政团队必须边干边学。并且，所干的工作就是要使总统班底有足够的能力，为政府中发生的一切承担责任。以下的部分是必须要做的事。
1702966656
1702966657
1702966658
1702966659
1702966660
美国总统制 [:1702965843]
1702966661
美国总统制 顶层位移
1702966662
1702966663
想象一幅画面，许多小三角形在一个大三角形中跳跃。现在想象，三角形的顶部被移除，构成了梯形。这些几何意象传达了高层发生变化时所出现的情形。白宫清空了，各个部门与机构领导的办公室也是如此。总统拥有宪法赋予的职责，“经征求参议院的意见和同意”（第二条第二款）来填充许多这类位置。在19世纪的大部分时期中，政治分赃制（patronage），即对党人的任命，深入地延伸到各个部门和机构中。随着《彭德尔顿法》的通过，职业的公务员机构得以创立，从此将任命限制在了高层领导职位上。
1702966664
1702966665
总统拥有权力进行多批人事任命。最为重要的是任命白宫幕僚、内阁和其他高级行政官员、机构首领和其他高层职位、规制性委员、委员会成员以及大使与领事。联邦法官的任命权也被授予总统，但是必须等待空缺出现。联邦法官并不会随着新总统的当选而大规模退出。总统并“在参议院休会期间，如遇有职位出缺，有权任命官员补充所有缺额”（第二条第二款），这是允许总统临时任命应由参议院提名的官员的一项条款。
1702966666
1702966667
如前面所指出的，在建国后的第一个百年中，政治分赃制非常普遍，并且这一制度现在依然主导着主要的政策职位以及总统的私人幕僚。人们于是期待，总统将任命那些表现出对政党及其领袖的支持的人。然而，近几十年来，有人呼吁总统应该在内阁中至少任命一位他党成员。二战后的大多数总统都试图如此行事。因此，举例来说，来自缅因州的共和党人、参议员威廉·科恩得以担任克林顿任期的国防部长；来自加利福尼亚州的共和党人、前众议员诺曼·峰田被任命为小布什总统的运输部长（峰田也是克林顿总统的商业部长）。
1702966668
1702966669
只是近来，性别、种族和民族多元性才成为评价内阁的一个标准。从1945年到1977年（从杜鲁门到尼克松——福特），97%的内阁部长是高加索人[1]。艾森豪威尔任命了一位女性，约翰逊任命了一位非裔美籍男性，福特总统任命了一位女性和一位非裔美籍男性。这些任命中的每一项都是为了接替前任或者领导一个新建部门。这段时期四位总统的最初内阁清一色都是白人男性。
1702966670
1702966671
1977年到1989年之间的内阁在某种程度上更为多元。卡特总统任命了三位女性，包括一位非裔美籍女性。三位中的两位是初始内阁成员。里根任命了两位女性，并且还任命了非裔美籍男性与西班牙裔美籍男性各一位。
1702966672
1702966673
自1989年以来，内阁职位的多样性成为衡量未来总统人事任命的标准。从1945年到2005年，76%的多样化人事任命就是在这第三段时期进行的：老布什总统作出6次这种任命；克林顿作出16次，小布什作出13次。白人男性主导着第一段和第二段时期（分别为97%和87%）。在第三段时期，这个比例只有57%。
1702966674
1702966675
初始内阁成员任命的数目也大幅增加：老布什在其初始内阁中任命了3位，克林顿任命了8位，小布什任命了7位。在克林顿的内阁中，白人男性处于少数地位。在小布什的内阁中，白人男性占据一半。鉴于这种趋势代表着女性和少数族裔更广泛的政治参与，我们没有理由期待它会逆转。
1702966676
1702966677
1702966678
1702966679
1702966680
图4.1 里根总统在白宫内阁会议厅与内阁成员会晤。（国家档案与记录管理局）
1702966681
1702966682
另一个重要的变化是，多元化的人事任命开始指向克林顿和小布什的内阁高层职位。克林顿首次任命女性出任总检察长（珍内特·雷诺）和国务卿（马德琳·奥尔布赖特）。小布什首次任命非裔美籍男性和女性担任国务卿（科林·鲍威尔与康多莉扎·赖斯）以及首位西班牙裔美国人担任总检察长（阿尔韦托·冈萨雷斯）。
1702966683
1702966684
1702966685
1702966686
1702966687
美国总统制 [:1702965844]
1702966688
美国总统制 从竞选到治理
1702966689
1702966690
竞选不同于治理。以下是里根总统的一位幕僚对两种活动的比较：“［竞选］是我们与他们之战。是共和党人对民主党人之战。这与国家治理大相径庭……治理中没有多少需要祈祷‘万福马利亚’的大麻烦。它每次损坏五到十码，并且让人们在你的场地一边玩耍。”另一位总统幕僚认为竞选是一场“只有一个舞台的马戏”，聚焦于候选人以及宣布获胜者的确定一天。与其相反，治理是一场“有着万千舞台的马戏”[2]。
1702966691
1702966692
当然，两种活动不同并不意味着它们毫不相关。总统竞选决定着哪个团队可以执政，并且影响着他们如何执政。一般而言，竞选提供了竞争性的政策重点，或者提供一些政策建议，在这些建议中候选人们能就重点事项达成一致。总统候选人及其班底创造、管理着一个全国性组织，并且经常与国会竞选和州长竞选相交叉。这样，候选人们就有机会去了解政策议题、其他人的偏好、工作人员能力以及组织有效性等。在这些意义上，竞选具有让获胜者为治理作好准备的潜在功能。
1702966693
1702966694
也存在这种情况，即治理影响竞选。候选人在巡回竞选过程中搜寻议题。大多数议题都是从政府正在从事的工作中浮现出来的。例如，2004年总统竞选聚焦于反恐战争和伊拉克战争、国内安全、能源、社会保障、赤字和税收等。相应地，小布什第一任期的治理设置了竞选议程，两组候选人都检验了公众对这些议题的反应。获胜者（小布什以微弱优势获胜）于是将学到的教训应用于第二任期的治理。
1702966695
1702966696
同时，国会成员大多开展单独的竞选活动，其议题一般是为各州和地方选区量身定做的。总统和国会将竞选经验与教训运用到国家治理上的效果，为下一次选举设置了新的议程。这两项功能——治理和竞选——是实实在在又持续不断地相互连接的，正如人们在代议制民主之下所期待的那样。
1702966697
1702966698
在以前，总统并不愿意广泛地巡回奔波来为其施政方案确立支持。历史上存在相关事例，著名的如伍德罗·威尔逊支持国际联盟的全国巡回。比较普遍的是募款旅行以及电台或电视演讲。约翰逊总统曾说：“有时……登上报纸和深入民心的唯一方法是与国会开战，对他们恶语相向，展示我的脾气。”在大多数情况下，他相信他应该“从内部工作”，因为走到外面去很可能会疏远国会议员。[3]
1702966699