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1702966710 可以理解的是,过渡期中的媒体注意力会聚焦于关键的人事任命。人们有强烈的兴趣来关注“盒子”,即关键的内阁职位和总统的主要幕僚的填充。对许多期望得到任命的竞选幕僚而言,过渡期是一个令人焦虑的时段。并且,与政府有业务往来的集团,以及与白宫和内阁各部有合作关系的国会各委员会及其工作人员,也兴趣高涨。表4.1列出了2006年秋季时的内阁各部门及其部长,包括总检察长。
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1702966712 在作出人事任命方面,已经形成了一些惯例和次序,如果在选举之前已经对过渡期有过规划,大多数人事任命都会得到有效地执行。其中部分规则如下:选择一位具有联邦政府工作经验的任命主管,快速行动,尽早地任命白宫幕僚和主要的内阁职位(国务院、财政部、国防部、司法部),尽快确定亲密顾问的未来,使人事任命代表政策议题,将竞选善后的各项职能从人事任命中区分出来。对继任者而言,这些实践经验合在一起构成了头脑清醒且有逻辑的规划,施政方案与人员得到完美协调,传达出清晰的使命感。以这些标准来衡量,肯尼迪(1960)、里根(1980)和小布什(2000)过渡期得到很高分数,卡特(1976)、老布什(1988),以及特别是克林顿(1992)过渡期得到较低分数。顺利的过渡并不能保证有效的总统任期,但是它的确更有可能创造一个有效的开端。
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1702966714 “清白无辜直到被提名”,这是老布什的顾问伯登·格雷描述的人事任命过程。总统人事任命专家保罗·莱特曾说:“人事任命过程本身便是”说服优秀管理人才进入政府的“最大障碍”[4]。被提名人必须通过联邦调查局的背景调查,提交详细的财务公开表格,由参议院委员会人员进行审查,在确认听证会上接受质询,并且由媒体和利益集团密切监督。所有这些检查都会耗费时间。在关键岗位,尤其是高级行政官员的填补方面的拖延,对即将承担治理责任的新总统而言,会使富有挑战性的任务变得更加复杂。
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1702966716 表4.1 2006年的内阁各部门和任职人员
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1702966724 ① 美国司法部是在总检察长的基础上设立的。司法部成立后,由总检察长任部门长官。总检察长(Attorney General)也有人译为“司法部长”。——译注
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1702966726 * 如果任职人员在该位置上任职时间超过一位总统任期,并不重复计数。
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1702966728 来源:作者汇编信息自The United States Government Manual,2005-2006(Washington,DC:Government Printing Office,2005).
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1702966730 党派问题也增加了对新行政团队的考验。公认的一点是,总统应该能够任命自己中意的人。因此,参议院对大多数任命都会同意。然而,近几十年来,更常见的情形是,总统作出的任命必须得到另外一党控制的参议院的同意(如不同时间内尼克松、福特、里根、老布什、克林顿和小布什面临的情形)。相应地,总统必须考虑被提名人遭到否决的可能性;例如,老布什高调提名来自得克萨斯州的共和党人、前参议员约翰·托尔到内阁中任国防部长。引人注目的是,托尔在参议院中的许多前同事投票反对这项任命。有趣的是,老布什接下来提名的是理查德·切尼,他后来成为老布什之子的副总统。
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1702966732 尽管遵循不同的程序,司法任命也变得非常富有争议。这些人事任命并不是建构总统制的一部分。相反,在任命“最高法院大法官”方面(第二条第一款[5]),他们代表总统宪法权威的运用;并且对“低级法院”法官的任命(第三条第一款),是由法律所规定的。这些任命是为了填补第三分支的职位空缺,并且实际上是终身任职,而不是与总统任期相符。
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1702966737 图4.2 一届政府向下一届政府过渡——从艾森豪威尔到肯尼迪(德怀特·艾森豪威尔图书馆)
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1702966739 与行政系统的人事任命一样,总统选定的大多数法官人选都能得到批准。但是,总统与参议院之间的政党分裂控制使得征求“意见和同意”的过程日益紧张,特别是对上诉法院和最高法院人选提名而言。人事任命可能被司法委员会搁置,或者在极少数情况下在参议院议席上被否决。在第108届国会(2003——2005)上,少数党派民主党动用阻挠议事(filibuster)程序,挫败了小布什对上诉法院法官的多项任命,这项程序到第109届国会(2005——2007)时经两党协商至少暂时停用了。
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1702966744 美国总统制 [:1702965846]
1702966745 美国总统制 人员流动:重塑总统制
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1702966747 各直属机构已经组织完成,参议院已经同意对内阁的任命,新团队已经嵌入常任政府(由长期任职的官员、议员连任率高的国会和终身任职的法官组成),此后,总统们只能寄希望于各直属机构能够有效地形成合力。然而,这毫无保证。被任命者往往来自大相径庭的背景。在议会体制中,内阁一般由具有相似政治经历的部长组成——大多是议会议员。但是,这种情况并不会发生在美国的分权体系中。内阁各部长分别来自公共领域和私人领域的各种背景。例如,克林顿和小布什的第一届内阁分别来自商界和银行界、法律界、国会、教育界、州和地方政府以及军事部门。大多数人过去从未一起工作过;一些人甚至与总统并不熟识。此处的挑战是,如何确保若干彼此迥异的部门领导支持总统的施政方案,并且正确地实施这些方案。
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1702966749 一般情况下,白宫幕僚的确都拥有一些共同的政治经验。大多数人都在刚刚结束的竞选中非常活跃。这些竞选幕僚很少在第一届内阁中得到任命。然而,他们却非常熟悉总统的施政方案,以及这些方案在竞选中是如何形成的。因此,他们非常适合来监督各种提案是否及如何得到处理,是否及如何在各个部门和机构中得到推动,至少那些拥有十足的经验、非常了解华盛顿的人是适合的。
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1702966751 幕僚人员和各部门以及机构领导之间的冲突并不少见,这些人与资深文官的意见相左也不少见。当总统任命的人进入各自部门与机构的岗位,“走向本职”时,有时会得到一些参考意见。这里的关切是,他们会对现存的施政方案,而非对总统的改革议程表达更多的忠诚。
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1702966753 为总统服务是一项临时性的工作。毕竟,第二十二条修正案为总统任职设置了最多两个任期的限制。很少有内阁部长曾经任满两个任期,自从1951年任期限制修正案被批准以来,只有10位:艾森豪威尔任期有2位;肯尼迪——约翰逊任期有3位;里根任期有一位;以及克林顿任期有4位。人员变动率尽管在各个总统任期内有差别,但是的确很高。内阁部长在两个任期的政府(包括由副总统继任的,如肯尼迪——约翰逊和尼克松——福特政府)中任职月数的中位数,位于克林顿8年的48个月到尼克松——福特8年的24个月之间。尼克松和福特任期总共有43位内阁部长得到任命;艾森豪威尔任期只有20位。比较显著的是,总共有5位总检察长和5位劳工部长在尼克松和福特时期任职,对这两个职位而言平均任期只有19个月多一点。
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1702966755 怎么解释在人员流动方面的这些显著差异呢?无疑,总统的变更(如肯尼迪死亡以及尼克松辞职)意料之中地会引起人员流动,因为继任总统最终会带来他们自己的团队。不过,就尼克松而言,甚至在他辞职之前,也存在着较高的人员流动率。在一开始就将人任命到合适的位置上,这对人员留任而言显得非常重要。与之相关的,是与总统和白宫幕僚之间保持良性的工作关系。不过,即使在这些条件都得到满足时,人员流动率也相对较高。工作要求苛刻,各种批评不可避免,薪水却相对较低。因此,不原隐忍的人经常会宁愿返回私有部门,从事收入较高的工作。
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1702966757 从克林顿和小布什的任期来看,情况或许已经有了变化。在20世纪,克林顿内阁的人员流动在所有八年总统任期中最低,同时任职贯穿整个八年的人数最多。小布什内阁在第一个任期中创造了辞职人数最少的当代纪录,只有两位内阁部长发生变动——一个是自愿辞职,一个是非自愿辞职。随后,另外一个纪录诞生:在第一任期和第二任期之间内阁人员变动最多。也许,伴随更大的稳定性,未来的人员变动将会减少。这样的结果当然会受到欢迎,因为高层的频繁变动会引发文官机构与白宫、国会、各州和其他政府之间必须重新确立衔接关系。
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