1702966820
1702966821
宪法第二条首句，“行政权力赋予美利坚合众国总统”，或许本来暗含着如下措辞：“总统负责衔接政府其他部分。”开国元勋们创造了由若干部门组成的政府。作为唯一的全国选举的领导人和官僚分支的首长，毫无疑问，总统将为所有其他部分负责。这个事实本身，就会促进总统留意整个政府所发生的事。
1702966822
1702966823
那么，看看政府变成了何种模样。《2005——2006年美国政府指南》列出了行政分支中的下列单位［除将要在下面讨论的总统办事机构（Executive Office of the President）外］：15个内阁部门；59个独立机构和政府公司、51个各种委员会、理事会；4个准官方机构和若干多边或双边组织。并且，这些机构只是冰山之一角。例如，国防部拥有3个部门，每个军种一个部门[1]，16个部局，以及若干作战司令部和野外行动部门。最近创建的国土安全部拥有2位助理部长、7位主管、1位副部长、5位业务副部长和1位海岸警卫队司令。行政分支中还有若干独立的组织单位，负责期货交易、产品安全、人文艺术、邮政资费、交通安全，以及其他各个方面。
1702966824
1702966825
组织机构管理着工作人员，在联邦政府中就有几百万工作人员。表5.1显示了具体人数。联邦雇员总数，包括文职人员与军队人员，逼近400万人——大约是洛杉矶总人口的规模。表5.1还显示了位于华盛顿的选任官员数目。请注意，立法者的数目增加，对参议院而言反映了州的增加，对众议院而言则反映了人口数目的上升——直到1911年众议院席位被限定于435个。行政长官的数目则保持在一位总统和一位副总统。现在，来看看雇员数目：由两位民选长官管理的几百万人；立法者们管理的超过3万人。
1702966826
1702966827
但是，你猜怎么样？因为多方面的原因，近年来联邦雇员人数实际上下降了。现在，更多的联邦政府工作改由州和地方来完成，在过去20年中，州和地方雇员数量增加了40%（现在逼近2000万）。也存在这种情况，即以前由政府雇员从事的工作现在转包给私人公司。并且，兵役现在是志愿的（并非义务役）和“高科技的”。这些变化减少了雇员数目，却增加了管理问题和问责问题。联邦项目，如医疗补助制度和犯罪控制等，可能会交给下级政府去处理，但是总统依然要对最终结果负责。
1702966828
1702966829
表5.1 2003年联邦雇员
1702966830
1702966831
1702966832
1702966833
1702966834
* 2002年数据。
1702966835
1702966836
来源：Statistical Abstract of the United States，2004-2005（Washington，DC：Government Printing Office，2005），322，331.
1702966837
1702966838
成本问题同样解释了总统对衔接工作的关注。尽管努力控制支出，成本数字还是缓慢增长并逐步扩大。表5.2显示了近几十年的统计情况。以前难以想象的政府赤字已经构成全部债务的极大份额。这些数字的单位是十亿美元，意味着许多项目的支出当以万亿来计算。2000年，资金收入实际上超过了支出，这是20世纪末代表经济蓬勃发展的一个显著成就。即便如此，联邦总债务还是继续攀升。从1980年到2004年，收入增长超过3倍，支出却增长4倍。然而，衡量经济的标准指标，即支出占国内生产总值的百分比，一直保持在将近20%。更加令人苦恼的是日益攀升的总债务，它已数以万亿计，占国内生产总值的比重从三分之一扩展到三分之二。
1702966839
1702966840
表5.2 支出、赤字与债务（单位：十亿美元）
1702966841
1702966842
1702966843
1702966844
1702966845
来源：Statistical Abstract of the United States，2004-2005（Washington，DC：Government Printing Office，2005），308.
1702966846
1702966847
一万亿有多少？这很难以人们的日常词汇来解释，但是当债务总额为1.5万亿时，有人曾经以美元钞票重量来计算，它相当于15艘航空母舰、12艘驱逐舰、2艘战列舰、2艘巡洋舰和17艘小舰船的重量之和。在本书写作之时，债务总额正朝向8万亿美元迈进。你可以自己计算，然后谈论一下瘦身的必要性吧！
1702966848
1702966849
就目前的意图而言，表5.2中的数字清楚表明了总统为施展行政权力，与政府中的常任官员建立联系的紧迫性。现存的施政方案拥有来自运作它们的组织，以及它们所服务的委托人的支持力量。在管理这个庞然大物的问题上，新一任总统早已落后于预定计划。即将离职的总统及其幕僚编制合适的预算，并准备好下一财政年度的支出和税收计划。然而，已在册项目的支出和执行效果不久就将由新一任领导人来“照看”。
1702966850
1702966851
1702966852
1702966853
1702966854
美国总统制 [:1702965850]
1702966855
美国总统制 与谁衔接？
1702966856
1702966857
总统必须与谁衔接，或者衔接什么内容？不管他们对发生之事负多大责任，事实是总统对其他治理部门的指导与控制有很大不同。就某些部门而言，总统能够招揽人马或解除任命，在一定程度上重新组织，并施展预算权力。其他部门则拥有不同程度的独立，从拥有自身合法性来源到公众或委托人的支持力量等。其类型——受白宫控制的程度由大到小——包括：与总统任期基本一致或根据总统意愿而任命的内阁各部及机构，任期重叠或长期任职的独立机构，联邦政府的其他分支，媒体以及其他政府与国际组织等。
1702966858
1702966859
内阁各部及主要机构
1702966860
1702966861
人们普遍承认，总统有权管理庞大的部门和机构。毕竟，总统拥有民主制之下合法性的“黄金标准”——经选举而任职。总统任命各部部长、行政官员和主管，这些人将会实现总统的政策偏好。集中的预算控制和对项目动议予以批准是总统施行其决策的杠杆。那些无法满足总统要求的人可能被免职。最近的例子是：克林顿总统在上任后不久便将国防部长莱斯·阿斯平解职，财政部长保罗·奥尼尔被小布什总统解职。
1702966862
1702966863
独立委员会
1702966864
1702966865
国会已经设置多个政策领域的委员会，这些领域被视为不宜受到党派之争的影响。这些委员会大多处理经济和规制方面的议题：证券交易、银行业、利率、贸易、航运、通讯和劳工关系等。这些委员会中最主要的是联邦储备体系，简称“美联储”，原因在于它关于利率的决定对经济的影响。总统任命委员会主席，但通常不能免除其职务；主席任期相互交叉以便提供政策连续性，通常超出一届总统的四年任期。这些委员会的构成要求照顾两党均衡，任何一党的成员优势不能超过一人。总统可以通过人事任命来影响政策，但是情况往往是，对其独立性的更大威胁来自他们对自身主管产业的特殊照顾引起的后果。
1702966866
1702966867
其他分支
1702966868
1702966869
联邦法官终身任期制是司法机构独立性的主要基础，这也由民选官员不能影响法庭个案判决的基本理念支撑。总统有机会通过提名法官的宪法特权来影响法院的方向，参议员也可以在“建议和同意”过程中影响法院。伴随政党分裂政府和微弱多数的频繁出现，近几十年来，联邦法院人事任命变得越来越充满争议。自1968年到目前为止，共和党总统拥有最多的机会来任命法官，在这40年（1968——2008）中，共和党人占据白宫28年。然而，在许多情形下，法官本来被认定为持有某种哲学信仰，最终展现的却完全不同（例如，肯尼迪任命的最高法院大法官拜伦·怀特被认为是温和自由主义者，上任后却是一位温和保守主义者；福特任命的约翰·保罗·史蒂文斯和老布什任命的戴维·苏特，情形恰恰相反）。