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联邦政府与50个州和数千个地方的治理机构以错综复杂的方式相关联。根据人口普查局2002年的统计，美国有超过87，500个地方政府单位（县、市、镇和特别地区），绝大多数都接受并使用联邦资金。
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2003年，联邦政府对州政府和地方政府的资助拨款总额接近4000亿美元，大约占这些政府总支出的三分之一。这笔钱中超过85%花费在医疗补助、收入保障、交通运输和教育方面——这些项目是州和地方治理的核心。有些项目的支出以惊人的速度增长：对医疗补助制度的拨款从1980年的140亿美元增长到2003年的1610亿美元；同一时期，收入保障则从180亿美元增长到860亿美元。
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在联邦政府对各州和地方的社会和经济生活进行投资的前提下，如果总统希望削减或改革这些项目，则必须审慎谋划。在准备变革提案之时，他们需要利用好联邦各部与实际主管着项目的政府之间的衔接关系。他们可以确信的是，都是在各州和选区当选的国会议员们，将会特别关注改革的效果。实际上，恰是在这一层面上，对个体和家庭而言，政府会变得非常私人化，个体和家庭对改革的反应是可以预测的——往往是抵制。在此方面有关联的是，曾经担任过州长的总统（1976——2008年5位中有4位担任过）更有可能对这些需求敏感。
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与外国政府和国际组织衔接则另当别论。多个内阁部门（特别是商务部、国防部、劳工部和财政部）与其他国家的对口部门拥有常规的交流，但是国务院是处理对外关系的主要机构。总统任命成为总统代表的大使，但是使馆和其他外交机构的多数人员都是驻外事务处员工，在每个地方都有一个人被任命为使馆馆长。与之相似，其他国家也在华盛顿特区设立使馆，实质上就是他们在美国的联络地点。
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国务院也是负责维持我们与国际组织的关系的机构，主要通过其国际组织事务局来实现。常驻联合国代表的工作地点位于纽约的美国驻联合国使团，他们与国务卿联合工作。
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如我们所见，总统对这些组织、分支和政府的影响是通过人事任命来实现的。但是，在外部的被任命人员和内部的常任官僚之间存在着普遍且易于理解的紧张关系。摩擦经常发生在专家和政治人物之间。
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常任官僚会学着去为总统及其同僚服务。总统的挑战在于如何利用常任官僚的经验来制定并促进自己的施政方案。在对外政策和国家安全政策中，达成这一目标有可能特别困难。国内官僚机构大多位于美国国内；对外政策和国家安全政策官僚机构则位于美国和全世界范围内。进一步而言，态度和风格的分歧一般会产生在外交官和军事人员之间，造成总统需要应对的又一种矛盾。
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美国总统制 [:1702965851]
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美国总统制 是否胜任？
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“明显的事实是，没有哪位现代总统完全管好了行政分支……此外，总统之所以是失败的管理者，似乎是因为他们对这项任务并无兴趣，他们的兴趣停留在别的地方。”[3]这个由公共管理领域的一位著名学者作出的分析提出了另外一个因素：总统是否胜任其职责，即有效地担任行政首长。
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1937年，总统行政管理委员会提交的一份报告，正式意识到了为总统获取更多帮助的问题。其结论是：“总统需要帮助。”[4]两年后，总统办事机构成立。实质上，这个举动为各个单位创造了一个制度性的总部，以推动信息搜集和政策控制。伴随时间发展，总统办事机构必定会扩大功能，增加人员，这一点与它在成立时所想控制的官僚机构并无不同。这个机构从几个咨询者的规模扩展到数百名工作人员，这些人被分别划归联邦政府施政方案所代表的主要政策区域中。今天的总统办事机构就是常任行政分支的缩影。
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表5.3显示了小布什时期总统办事机构的组织单位。注意，只有两个单位是1939年时的总统办事机构的一部分——白宫办公厅和管理与预算办公室那时是预算局）。[5]两个特别重要的委员会诞生于二战刚结束时：经济顾问委员会和国家安全委员会。其他六个机构则产生于1963年以后。
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表5.3 2006年总统办事机构
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来源：The United States Government Manual，2006-2006（Government Printing Office，2005），85-98.
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总统办事机构下属的这些单位覆盖了主要的政策领域：经济、国家安全与对外政策、贸易、环境议题、科学与技术、国内议程和预算等。这些单位服务于多重目标。一些单位只负责提供咨询（经济顾问委员会、环境质量委员会、科学与技术政策办公室）。另一些单位负责协调主要的政策决定（国家安全委员会、国内政策委员会、国家经济委员会）。两个单位拥有政策制定功能：国家药品管理政策办公室和美国贸易代表办公室。行政办公室主要行使内务处理功能。
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上面未提到的行政管理和预算局与白宫办公厅，是它们当中最为重要的单位（副总统办公室值得在下文单独考察）。行政管理和预算局是一个超级协调机构，其功能之广令人惊叹：准备与管理预算、审议政府效率并建议组织变革、批准各部和机构的立法提案、评估政府表现，并提出规制改革提案。[6]我曾经建议许多学者，如果他们希望影响政府，就受雇于行政管理和预算局吧。
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总统对行政管理和预算局的依赖程度因人而异，但是没有人会相信，在缺乏行政管理和预算局的经验与特长的前提下，总统的机构能够有效地工作。自1974年以来，国会也设置了一个对应机构，即国会预算办公室和参众两院预算委员会。这些进展有助于在这个核心功能方面推动各个分支的衔接。
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美国总统制 [:1702965852]
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美国总统制 核心圈子
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白宫办公厅是白宫助手的核心圈子，他们是总统寻求内部建议和咨询的依赖对象。这些人组成了“团队”，他们深受总统信任，经常是因为他们帮助总统打赢选战，并且/或者之前曾在其他职位上为总统服务。他们中的许多人是跟着总统到达华盛顿的，例如，为卡特州长服务的佐治亚州人士、跟随里根的加利福尼亚州人士、跟随克林顿的阿肯色州人士以及跟随小布什的得克萨斯州人士。在最好的情况下，这些幕僚能够站在他们所服务的总统的角度思考各种事务，明确理解总统的最佳利益所在。在最坏的情况下，这些幕僚则变成骄傲自大的“无所不知者”，为总统、为国家都不能很好尽职。
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通过使幕僚敏锐关注当前政策的未来效果，与总统的同心同德可以保障总统权力。最为有效的便是那些既提供信息、又负责预警的幕僚。职位，即身为总统的地位，并不能保证在位者至高无上。因此，幕僚们可以通过既提供分析又提供批评，为总统带来极大助益。那些只围绕自我（egos）行事的幕僚带来的帮助将会极少。
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