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[4]President’s Committee on Administrative Management，Administra－tive Management of the Government of the United States（Washington，DC：Government Printing Office，1937），5.
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[5]预算局最初经由《预算和会计法》创设于1921年。起初，它是财政部的一部分，1939年，根据《政府改组法》，预算局移归总统办事机构管辖。
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[6]参见The United States Government Manual，2005-2006（Washington，DC：Government Printing Office，2005），全部列表见92页。
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[7]详细内容请参见Stephen Hess（with James P.Pfiffner），Organizing the Presidency，3rd ed.（Washington，D.C.，Brookings Institution Press，2002），chs.3-10.
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[8]详情请参阅Dick Morris，Behind the Oval Office：Winning the Presidency in the Nineties（New York：Random House，1997）与George Stephanopoulos，All Too Human：A Political Education（New York：Little，Brown，1999）
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[9]The United States Government Manual，2005-2006（Washington，DC：Government Printing Office，2005），88.
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[10]Charles O.Jones，ed.，Preparing To Be President：The Memos of Richard E.Neustadt（Washington，DC：American Enterprise Institute Press，2000），131.
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[11]Nelson W.Polsby，“Some Landmarks in Presidential-Congressional Relations，”in Both Ends of the Avenue：The President，the Executive Branch，and the Congress，ed.Anthony King（Washington，DC：American Enterprise Institute，1983），3.
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[12]George E.Reedy，The Twilight of the Presidency（New York and Cleveland：World Publishing Company，1970），xiv.
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[13]Jeffrey H.Birnbaum，Madhouse（New York：Times Books，1996），244.
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美国总统制 第六章 工作中的总统：制定法律与推进政策
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总统是决策者，他们从事的工作由民众期望和目标实现之间的紧张关系所塑造。这种张力大多源自开国元勋们试图创立一个运转良好的政府的手段——但是并不是太有效。开国元勋们将权威分开并限制权力。因此，作出决策一般是共同完成的。国会能够通过法案，但是要由总统签署从而成为法律。总统可以商谈条约，但是必须得到参议院三分之二的多数批准。最高法院可以否决一项法律，但是国会与总统可以通过制定一项避开最高法院议题的法律来达到目的。我情不自禁地想到，开国元勋们将会满意于分权体系的当前发展，最重要的是因为当年在费城辩论的许多制度问题依然是今天的核心问题，尤其是在下面这个背景下：总统权力应该大到何种地步？
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无论共同完成与否，总统都要为华盛顿发生的事负责。经常受到检视的正是总统的工作满意度，现在一年甚至受到检视数百次。为什么呢？一段时间内只有一位总统。总统实际上是唯一经全国民选产生的官员。他们担任最高领导人，这当然是展现着权威的一个头衔，因此人们期待他们领导众人并且达成目标。没有任何借口，更没有人会说：“但是你不理解，那是个共同事业。”
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碰巧的是，人们也期望总统能够恪守其权威和地位的边界——从而避免滥用权威，承认其他分支的合法性，并且尊重人民了解决策的内容及程序的权利。让总统为整个分权政府中发生的一切负责，这公平吗？我将这个问题留给你回答。但是，历史清晰表明，总统们将出于上面陈述过的理由负责，这种责任因此是随职务而来的。那些试图角逐总统大位者必定事先便明白这一点。那些入主白宫者首先体验到的与众不同之处就在于责任方面。杜鲁门总统曾经直率且简洁地说：“责任止于此处。”
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本章将走进总统工作的内部世界，揭示在全国性政府中作出决策的本质以及总统在决策过程中的角色与功能。相互依赖是互相嵌入的分权体系的主要特征，每个分支都施展权力促成其他分支的工作。
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法律制定及其执行为相互依赖提供了例证。总统指定议事日程并提议应该完成的事项，国会在根据设定的议程进行的立法活动中代表着选区的利益，官僚机构执行由国会通过并经总统签署的法律，法院则裁定对法律的挑战和法律的执行。各个机构的确分享权力并竞逐权力，但是，一个机构的工作很少会被误认做其他机构的。如果发生职能侵犯，那种干扰将可能受到批评，甚至会对簿公堂。
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鉴于总统会在国内与国际上公开露面，他们一般需要富有前瞻性地思考，衡量各项提案与决定的效果对其未来治理能力的影响。用小布什的话来说：“我认为我的工作就是要立于时代之先。总统……可能会陷入泥沼，如果你不能成为应该成为的战略思考者的话。”[1]理查德·诺伊施塔特提供了更为细致入微的分析：
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我［在思考总统制时］的基本问题一以贯之，即在既定岗位的制度背景下，如何思考自身的决定对个人未来的影响力可能产生的效果……那意味着去探寻从政治角度进行思考的本质，这是没有终点的探索，因为那是如此本能的、直觉的过程。[2]
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对诺伊施塔特而言，“从政治角度进行思考的本质”会引导总统保护自己在未来决策过程中的影响力。例如，1994年，当克林顿威胁要否决一项自己不喜欢的全民医疗保险提案时，他实际上限制了自己在这方面的选择范围。在国会发表国情咨文演说时，总统为一项医疗保险计划进行了辩护。随后，他在半空中挥舞着钢笔并威胁动用否决权。这位前总统在回忆录中承认了这个失误：
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我认为我的辩护言辞是卓有成效的，只有一件事情除外：演讲近尾声时……我举起钢笔，并且说我将要用它来否决不能保证全体美国人加入医疗保险的任何法案……对国会里我的反对者而言，这是一个并不必要的示警。政治讲究妥协，公众期望总统能够获胜，而不是为他们惺惺作态。[3]
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最终，这项计划在民主党把持的国会参众两院都惨遭失败。
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