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最终，这项计划在民主党把持的国会参众两院都惨遭失败。
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美国总统制 [:1702965857]
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美国总统制 与国会共事
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总统必须以多种多样的正式或非正式身份与无数官员和团体发生互动，例如作为外交官与他国互动、作为政党领袖与政治人物互动、作为管理者与机构人员互动、作为教育者与公众互动，以及作为三军统帅与武装部队互动。然而，其中最重要也最永久的关系是总统与国会议员之间的关系。单是预算过程就会确保总统将密切关注国会山动向。“除了依照法律的规定拨款之外，不得自国库中提出任何款项。”（宪法第一条第九款）简言之：缺乏国会的拨款，政府便会处于困境，根据宪法，它不能从财政部得到拨款，正如1995年克林顿与共和党人主导的国会在预算问题上的剑拔弩张。
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在与国会的工作关系方面，总统们各不相同。总统们的政治背景和政府背景解释了这种不同的大部分原因。几个事例解释了最近几位总统的不同。
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林登·约翰逊曾经担任过众议员（12年）和参议员（12年，其中10年作为领袖）。他是身为总统的多数党领袖。“他很早便学会且永远不会忘记政客的基本技能，这是一项将任何数字都除以二再加上一的能力。”[4]正如约翰逊在国会中的表现，他是一个促成国会山多数以支持“伟大社会”计划的高手。
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理查德·尼克松也曾在国会中任职，但是并不是国会领袖，并且任职时间为6年而不是24年。他的兴趣和专长在外交政策方面。他是身为总统的外交部长，更喜欢致力于国家安全和国际关系议题。因此，他并不想与国会议员保持热络联系，这些国会议员的主要兴趣在于国内议题。引述一位共和党众议员的说法：“我可以确定地断言：没有私人关系，你几乎没有方法可以联系到他。”[5]
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吉米·卡特也不欢迎与国会的真正联系。然而，原因并不相同，再一次与背景联系在一起。作为“后水门事件”的民选总统，卡特对主导着国会的妥协政治充满狐疑。他是身为总统的政治门外汉。忘了自己在1976年获胜时的微弱优势，他的观点是总统代表着全体人民，并且拥有资源来提出全面的施政方案。与政治性的讨价还价相比，他更强调做正确之事的重要性。
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与卡特一样，里根、克林顿和小布什在担任总统之前都曾经担任州长职务。相应地，他们在与国会的工作关系方面呈现了行政倾向上的不同。与私生活中的职业一致，里根是一名身为总统的演员。他对自己的身份的看法，最好地概括于卢·坎农的一本书，即《里根总统：一生的角色》的副标题。与卡特不同，里根一点也不反对妥协，这契合了他对总统角色的理解。他将自己的职责视为类似于指派并界定有限的议程、委派幕僚承担职责并研议细节、同意合理的妥协、宣布胜利。在他的政治舞台上，他同意克林顿的观点：“民众期待总统获胜。”
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克林顿则是一位身为总统的竞选者。历史上，极少有总统具有如此之多的竞选公职的经验——竞选众议员、竞选总检察长及6次竞选阿肯色州的州长和2次竞选总统。即使在赢得总统大位之后，他依旧继续贩售其施政方案。每次发表国情咨文之后，他都会四处奔走来加固公众对其提案的支持。在提出法律议案方面，他比里根具有更为广泛的抱负——里根只是聚焦于一些大型项目。
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图6.1 现任总统在征程中。小布什为寻求支持而宣传造势。（美国空军照片，由吉姆·韦基奥上士提供）的权力作宽泛解释。
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小布什沿袭了克林顿既为选举也为政策宣传造势的做法。实际上，小布什超过了克林顿创纪录的巡回演说次数，以至于一位学者将小布什称为竞选式总统。[6]当然，克林顿和小布什的风格与目的并不相同。小布什的工作方式是身为总统的纯粹的行政长官。他是最为奉行权力分立主义的总统之一，坚信总统与国会拥有不同的功能。他将自己的工作视为指定议题并向国会提交议案，而不是像约翰逊那样在国会山寻求多数支持。他的宣传造势首先是为了使公众确信，他拥有正确的政策重点以及最有效的方案。与尼克松一样，在国家安全问题上，他会对自己第二次世界大战之后的其他总统，在对待国会的方式上同样各不相同：艾森豪威尔——军事指挥官；肯尼迪——资历尚浅的参议员；福特——少数党派领袖；老布什——职业外交官。总统们是带着个人观点来推进工作的，这种个人观点有助于塑造总统对所遇到的各种议题以及衍生这些议题的事件的反应。
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美国总统制 [:1702965858]
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美国总统制 权力类型与权力环境
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总统们在不同类型的环境之下作出不同类型的决定。他们的政策世界步履匆匆并且情况复杂。他们需要应对政策内容及其阶段、过程和互动效果。许多事是常规性的，实质上是由文官官僚、获任命的政治官员及其幕僚、政策专家处理的，这些人很可能都关注总统的政策重点。不过，总统必须负总责，因为他们有权说是或否，或者再试一次。
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政策内容
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内容是指政策是“什么”，即考虑中的要旨。其范围非常广泛，但是大多数议题都属于两个大类：国内议题和对外议题。这两类之间存在互动效应。能源供给和需求是一个很好的国内议题的例子，它对外交政策会产生巨大影响，反过来也受外交政策影响。然而，每一类都保持着足够的显著特征，证明着分类的合理性。其中，国会在国内事务中比在外交和国家安全议题方面扮演着更重要的角色。在两个类别之中，总统扮演的角色显著不同，他在外交事务方面具有大得多的自由裁量权。
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表6.1显示了重要的国内事务的范围。表中给出了克林顿两个任期（1993——2001）和小布什的第一任期（2001——2005）期间制定通过的主要国内立法。这些法律以总统所在政党是否在国会中占多数席位（本党主导或者政党分裂主导）来分组。首先，请注意表6.1中所列主要法律的精简标题反映出的广泛的主题范围：财政、社会、福利、环境、犯罪、医疗保险、选举、游说、机构、重组、国内安全、商业、农业、灾害等。这些事务中的每一项都在官僚机构和国会委员会中拥有一个组织机构。这些机构关照着受立法影响的委托人，那些委托人将会游说总统与国会，让两者认可并支持自己的观点。在代议制民主下，人们难以期待其他的东西，但是这的确使提出和实施变革变得复杂了，因为那些从政府项目中获益的人想要守住已经到手的东西。
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第二，请观察主要法律获得通过时，总统所在的政党是否在国会山占据多数。实际上，不论主导国会的是总统所在政党还是反对党，通过的主要法律的平均数目并无显著的不同。第103届国会和第108届国会都是总统所在政党占据多数，平均有8.5部法律通过，非常接近于4届政党分裂的国会平均通过的9部法律。在第107届国会的几个月开会期中，共和党在参议院中占微弱多数，一项附加的主要法律在此期间得到通过。显而易见，当不同政党分别控制不同政府分支时，政府瘫痪（gridlock）并非不可避免。
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第三，表6.1显示总统在面临不断变化的政党运势时需要如何敏捷应对。在克林顿的两个任期与小布什的第一任期的12年中，把持国会的政党经过4次变换：从第103届国会中的总统所在政党主导，到第104届、第105届和第106届国会中的反对党主导，再回到第107届国会短暂地由总统所在政党主导，然后到第107届国会剩余会期中的政党分裂主导（只在参议院中），最终回到第108届国会的由总统所在政党主导。对于这些不同的政党格局，需要采取不同的策略。如果另一党派占据国会山多数，总统便丧失在指定议程方面的主导性。当总统所在政党占据多数时，本党团结将带来胜利，但是如果反对党处于主导地位，他们便需要反对党的投票支持。
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表6.1 主要的国内立法，1993——2005
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