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在制定和执行外交政策与国家安全政策时，总统们具有更大的独立性。身为三军统帅的宪法地位，再加上条约缔结权与大使任命权，为强化总统作为国家领导人的角色提供了特别权力。表6.2显示，纯粹属于外交政策或国家安全政策的主要法律或决议要少得多。在所列的克林顿和小布什任期内的14项法案中，4项涉及贸易协定，另外7项涉及恐怖主义和伊拉克战争，除了一项外，其他都发生在小布什任期内。这些法案中的多项对国内事务都有重要影响，尤其是贸易协定、情报搜集与《爱国者法》等，其中《爱国者法》赋予司法部更大的权力来打击恐怖主义。
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总统在对外和国内安全政策方面有很大的自由裁量权，克林顿与小布什任期很好地说明了这一点。这些权力可能成为争议的主题，经常引致国会的调查和监督，原因多数是因为国会在总统采取的动议方面作用很小或根本不起作用。
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在克林顿任期内，自由裁量行动的显著例证包括军事行动与和平倡议。这些行动都未要求国会授权。1995年8月下旬，北约发动了对波斯尼亚塞族的空袭行动，克林顿授权批准美国参与。在库尔德人控制的一座城市遭到袭击之后，克林顿于1996年9月上旬命令轰炸巴格达；鉴于伊拉克拒不与联合国调查人员合作，克林顿于1998年12月命令再次轰炸巴格达。1999年3月，他又发动针对塞尔维亚的空袭战争，迫使南斯拉夫总统从科索沃撤军。
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表6.2 主要的对外立法与国家安全立法，1993——2005
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* 同表6.1
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来源：同表6.1
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克林顿还将和平倡议基本上作为行政行为来发起。1995年11月，“代顿和平协议”结束了波斯尼亚冲突，美国派遣军队以维护和平。2000年7月，克林顿在戴维营主持了高层会晤，来解决以色列与巴勒斯坦之间的问题。他本人还积极地致力于解决北爱尔兰地区的争端。
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同样，小布什也提供了数不清的案例来说明，总统会在国会很少或完全没有直接参与的情况下作出军事和外交决定。即使是国会2001年使用武力决议（阿富汗）和2002年伊拉克决议，基本上也未限定军事行动的时间、理由说明和形式。在对待囚犯问题上产生的大多数争议，都来自关于恐怖分子监禁问题的行政和军事决定，这些决定在最早期并不受制于由公开的国会听证会而来的严密审查。相似地，2006年出现了国家安全局对美国境内被怀疑与恐怖分子有通讯往来的人进行无证监控的问题；这是由总统下令实施的一项做法，后来成为法庭审查的对象。
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小布什总统最初并不愿意涉及以色列——巴勒斯坦问题的解决。然而后来，2003年5月，他的政府开始积极致力于“和平路线图”倡议，并在2006年夏天以色列和基于黎巴嫩的真主党之间爆发战争以后，通过联合国来推动达成停火协议。朝鲜的行动所引起的核威胁，由美国通过与该地区内各国（特别是中国、日本、俄罗斯和韩国）共同合作的外交努力而得以缓解。在努力抑制伊朗发展核武器的野心的早期，外交手段也是依赖的对象，只是这一次是由欧洲国家带头。这些仅仅是众多例子中的一部分，显示了外交首先是并且必须是行政机构的权限范围，总统在其中指引方向。
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当纯粹的行政行动产生肯定的结果时，随后会获得国会的支持。当发生严重的问题或者问题的解决时间比预期的更长（如越南战争和伊拉克叛乱）时，国会的批评会逐步增加，调查会启动，甚至会威胁或强制实施对总统裁量权的限制。
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但是，如果军事行动正在进行之中，国会则会保持克制。国会掌握着钱袋子，但是国会议员们并不愿意拒绝向部队拨款。在现代战争中，同样可能出现的情形是军事行动在国会采取行动之前已经结束。这里的问题与外交有若干不同。条约需要参议院批准（出席者的三分之二多数），财政支持则需要国会授权与拨款。然而，行政机构决定着磋商的地点、时间与内容。国会并没有另行设置外交小组。在对外政策方面，不管国会批准与否，总统都会施展其最大的影响力。
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政策类型
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总统的角色也会依纳入考虑的政策的类型而有所不同。大多数决策都可以归为四大类：新倡议、现有项目的渐进式调整、对已入册项目的重要改革、危机反应。不同类型的政策都会或多或少地促进对总统的授权。
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新倡议最可能来自于行政机构，并且经常在新总统就任时提出。例如，克林顿在上任第一年成功地提出美国志工团倡议，鼓励年轻人在社区中从事志愿工作以换取教育支持。小布什则支持一项基于信仰的倡议，来刺激社区层面上对弱势群体的帮助。国会并没有通过所提议的立法，小布什于是签署一项行政命令来启动这项提案的某些方面。
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与过去相比，新施政方案的通过变得更为困难，很大程度上是因为从罗斯福到约翰逊时期入册项目的成本问题。除国防外，权利保障计划，例如社会保障、老年保健医疗制度与医疗补助制度、联邦教育补助、住房贷款担保、食品券以及其他福利补助，再加上国防，在预算中为新倡议留下的空间很小。因此，新项目一般必须包括新型的资金筹措方式，有时还包括削减其他开支的提议。
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出于多种原因，渐进主义成为大多数现存政府项目的特征：伴随人口的增长和老龄化、生活成本的上升以及有组织的团体的权利主张，更多的人被纳入补助范围。例如，伴随民众寿命延长、健康问题增多，以及被活跃的政治团体，特别是美国退休人士协会所代表，为年迈公民提供补助的许多项目在规模方面日益增长。
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渐进主义政治是可以预测的。一旦就位，权利项目便会自动增长。遏制支出的唯一途径便是改变受惠资格，这是大多数总统和国会议员在提出时会很谨慎的一个动议。作为议程设定者，总统知道，任何这种提议，即使是为了亟需的改革，也可能在国会山和受益者当中引发政治风暴。因此，总统必须认真估算提出重大变革所牵涉的政治风险。
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尽管存在政治成本问题，总统偶尔也会冒险提出针对现有项目的重要改革。当大多数政府项目面临严重的审查与变化时，变革的时机便到来了。这个时机一般发生在大型项目（如罗斯福“新政”和约翰逊的“伟大社会”）制定实施的数十年后。因此毫不奇怪的是，近年来行政分支向国会提交的计划已经在题目中包含了“改革”：例如社会保障与福利改革、老年保健医疗制度改革、农业补贴改革、公共住房改革。最常见的情况是，提议中的改革以改良的方式实施，但是偶尔也会是彻底的重构——如1996年的福利改革，并且引发剧烈的争议。
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在社会保障方面提议的改革具有很高的风险，这在2005年小布什任期内得到证实，当时他支持将私人账户作为已经支付的部分工资税的一种选择。无论是在参议院还是众议院，他的计划连在专门委员会都没有得到通过。1981年，里根总统也认识到了这种政治代价，当时他建议进行一些重要改革，随后在1982年，共和党人丢失了25个众议院席位。移民改革也是一个政治雷区，小布什在2006年就领教过。恰是这个如何对待数百万非法外来移民的问题，也充斥着政治风险。
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一个长期存在的看法是，福利改革同样携带着许多相同的风险。克林顿总统将其作为第一任期的政策重点，这对一个民主党人而言是不寻常的举动。然而，他将福利改革排在医疗保险改革之后，而后者遭到了挫败。与此同时，国会中的共和党人同意将福利改革作为优先的政策。获得1994年的众议院与参议院多数席位后，他们主动制定了一项计划。克林顿总统两次否决该法案，但是当共和党人主导的国会第三次通过时，他签署了。许多民主党人批评克林顿的行为，他自己的政府中有些人则辞职离去。
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图6.2 罗斯福总统签署1935年《社会保障法案》，“新政”项目之一。（社会保障局历史档案）
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