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这些法规显示了分权政府之下改革所牵涉的复杂政治关系。各个分支一直关注着自身在制度中的地位，努力保护自身特权，并对其他机构的特权感到愤怒。相应地，为应对重大事件与议程转移所设计的变化方案，宾夕法尼亚大道两端都密切注视着，看它们将如何影响权力的平衡。
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通过法案进行改革的成效与教训分别是什么？首先，显而易见的是，代议制政府会回应首都之外的事态变化。例如，行政部门准备预算并处理军事问题是合情合理的。虽然它降低了代议制立法机构的影响力，但是事实就是如此。第二，行政部门在20世纪以及21世纪最初几年中得到扩张，这从逻辑上来看是必然的。前面援引的多部法规都为总统带来了更大的责任（虽然不一定伴有更大的权力）——关系到预算、军事、发动战争、经济与社会生活。第三，同样明显的是，国会尚未跟上前进的步伐。国会议员已经通过如下方式作出了努力，包括创立预算程序、重新组织委员会、增加人手、增加专门立法机构以及要求加强行政问责等。但是，巨大的挑战存在于立法筹备以及对实施这些立法的监管之中。第四，开弓难有回头箭。我将《战争授权法》纳入讨论主要便是为了说明这个问题。几十年来，战争一直处于重新定义的过程中。最近一次定义是反恐战争，它激起了各个分支之间关于分享权力问题的进一步争论和困惑。
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最高法院的裁决
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总统制改革和转变的第三个源泉来自最高法院。就最高法院大法官们的工作性质来讲，他们并不是改革者。无论个人信仰为何，他们的工作部门都不鼓励他们采取这样的主动性。然而，他们的裁决具有巩固、明晰或者阻挠总统权力的效果。人们普遍接受的观点是，最高法院会支持行政权力。毕竟，不这样做的话就意味着一个分支否决另一个分支。因此，如果真的发生这些情况，便会引起人们的注意。
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至少有三类裁决会影响到总统权力。第一种裁决是取消总统中意却超出其权限的法律。例如富兰克林·罗斯福总统提议运用激进的立法来应对经济大萧条。但是，有多项方案被最高法院推翻，其中最显著的包括《全国工业复兴法》中的一项建议，它要求设置公平竞争的工业规范（1935年“谢科特家禽公司诉合众国案”），以及《农业调整法》中的条款等（“合众国诉巴特勒案”）。
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第二类是针对其他分支提议的立法所作出的裁决。在水门事件期间，1974年《联邦竞选法》修正案得以提出并获得通过。在众多条款之中，修正案设定了政治捐款和支出的限额。最高法院宣判后者有违宪法第一条修正案规定的言论自由权（1976年“巴克利诉瓦莱奥案”）。这项判决意味着竞选经费将会持续攀升，总统候选人不可避免地能够动用巨额经费。
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第三类据说是最高法院希望避免的那些裁决：那些取消行政权力的运用的裁决。表7.3显示了一些精选案例。这些裁决反映了最高法院的介入具有视具体情况而定的特征。换句话说，除了最高法院对总统处理前所未有事件时的越权行为的关注，我们很难通过归纳这些裁决来预测未来的裁决。
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免除被任命人的职务是迈尔斯案与汉弗莱斯案的主题。新的机构和任命程序确立之后，详细阐明便处于核心位置。迈尔斯案允许解除得到参议院同意的被任命人的职务；汉弗莱斯案则限制解除日益增多的独立的管理委员会委员的职务。
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有两个案例与前所未有的战时情形相关。朝鲜战争时期，杜鲁门总统特别担忧，一场蓄势待发的针对钢铁工业的罢工可能会危害备战物资的生产。想必是自恃握有三军统帅的权力，他下令接管国内的钢铁公司。最高法院驳回了杜鲁门关于其权力的解释。很久以后，小布什总统面临着一种特殊情形，即在未获得普遍的全国认同的状况下，审判被指控或被怀疑为恐怖分子的人。他的方法是设立独立的军事法庭，在未获得国会同意的前提下便展开审判。最高法院再一次驳回了他关于总统权力的阐释，同时敦请国会采取行动（“哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案”），并在第109届国会晚些时候提出设立军事委员会来对恐怖主义嫌疑分子提起公诉。
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表7.3 解读总统权力：最高法院案例精选
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来源：作者自多种资料汇编而成。
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“合众国诉尼克松案”与“克林顿诉琼斯案”是特殊的案例，在两案中，总统试图阻止潜在的破坏性证据进入司法程序。尼克松动用行政特权阻止水门事件特别检察官使用椭圆形办公室谈话录音。最高法院驳回了他的主张，这最终导致尼克松辞职。克林顿希望在他依旧担任总统期间，阻止保拉·琼斯的民事行为继续下去。最高法院裁定这种诉讼不会干扰总统履行职责。两个案例都全体一致地作出了不利于总统的裁定。
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表7.3中的其他两个案例则几乎没有相同点。共和党控制的国会在克林顿任期中规定了单项条款否决权，这是克林顿要求的权力，他的前任们也曾要求过。最高法院发现这项行为不具有任何宪法基础。2000年，最高法院决定叫停佛罗里达州重新计票，并且出于各种实际考虑，将总统大位授予小布什。出于对解决选举争端这种特殊情况的谨慎，最高法院特别强调其裁决只适用于当前案件。
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关于总统制的法院裁定，与其说是改革，倒不如说是在澄清，同时对转变作一点暗示。当国会与总统作出调整以适应新的或者正在发展的形势时，最高法院可能会接受一件要判断这些行动是否符合宪法要求的案子。这些案件有时援引1803年的“马伯里诉麦迪逊案”：“解释法律显然是司法部门的权限范围和责任。”因此，举例而言，如果总统宣称他拥有行政特权或者宣称一项决定符合固有权力，那么最高法院可能审理对这项宣称的质疑，并对总统是否正确作出裁决。
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回顾这些案件，总统应该吸取的最大教训可能是：如有疑问，敬请依靠分权原则。这个信息主要暗示的是，总统应该获得国会支持或者司法许可（至少要认真检视法院的先例）。除非处于刻不容缓的危机之中，否则它建议不要单独采取行动。与之相关的教训是，事关其个人行为时，总统在主张权力来保护自身不受指控时，要慎而又慎。当他这么做时，是总统而不是法院在宣称什么是法律。
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习俗惯例与民众期待
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习俗惯例的变更以及公众和其他人对总统制的期待也会产生影响。这些特征比前文所讨论的因素更为杂乱无章，但是它们也暗示出政府的、政治的与社会的发展动向。
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与习惯或者常规程序一样，习俗惯例就是做事的通常方式。新环境往往会确立新的习俗惯例。例如，富兰克林·罗斯福一周两次要在椭圆形办公室接见记者。记者们挤在他的办公桌周围向他发问，而他的回应往往是非正式的。除了重要演说，罗斯福与公众的交流也是很低调的。他开创了通过收音机发表“炉边谈话”的方式，当这种方式首次被运用时，被评价为“总统在运用媒体方面的革命性的进步”[11]。
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图7.1 1941年12月23日，罗斯福总统与丘吉尔首相举行联合记者招待会（美国联合通讯社图片）
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通讯与交通方面的变化极大地改变了总统及其幕僚现在与新闻界以及公众互动的方式。与记者们的会面一般都记录在案，不仅可以供新闻媒体报导，通常还能提供给任何有兴趣的人翻阅。这些会面的文稿在网络上便可以查找到。总统也比以前更为频繁地巡回走动，为其施政方案争取公众支持。克林顿总统在发表国情咨文后会立即上路，去为他的提案提供合理性证明和辩护，这种做法最后成为其继任者小布什的“惯例”。
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白宫其他人物的传统角色已经发生了明显的变化。在过去，第一夫人就其本身来说很少被视为公众人物（埃莉诺·罗斯福是一个主要的例外）。但是，现在情形变了。希拉里·克林顿就曾负责一项全国医疗保健提案。在过去，副总统职责寥寥，幕僚无几，并且没有官邸。以前，国情咨文是被送往国会，而不是由总统在国会发表演讲。并且，过去白宫的安保工作很是松懈。但是，所有这些，以及更多的方面，都已经发生了改变。
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这些变化也有助于改变人们对总统与总统制的期待。期待可能有两种形式。第一种与新闻界及公众所了解到的总统情况——如背景、人生观、价值观等相关。第二种则是与总统制相关的预期——特别是总统在分权体系中的领导者角色及其在世界上的地位。这两种形象并不总是和谐一致，并且在总统任职期间会发生变化。