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图7.1 1941年12月23日，罗斯福总统与丘吉尔首相举行联合记者招待会（美国联合通讯社图片）
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通讯与交通方面的变化极大地改变了总统及其幕僚现在与新闻界以及公众互动的方式。与记者们的会面一般都记录在案，不仅可以供新闻媒体报导，通常还能提供给任何有兴趣的人翻阅。这些会面的文稿在网络上便可以查找到。总统也比以前更为频繁地巡回走动，为其施政方案争取公众支持。克林顿总统在发表国情咨文后会立即上路，去为他的提案提供合理性证明和辩护，这种做法最后成为其继任者小布什的“惯例”。
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白宫其他人物的传统角色已经发生了明显的变化。在过去，第一夫人就其本身来说很少被视为公众人物（埃莉诺·罗斯福是一个主要的例外）。但是，现在情形变了。希拉里·克林顿就曾负责一项全国医疗保健提案。在过去，副总统职责寥寥，幕僚无几，并且没有官邸。以前，国情咨文是被送往国会，而不是由总统在国会发表演讲。并且，过去白宫的安保工作很是松懈。但是，所有这些，以及更多的方面，都已经发生了改变。
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这些变化也有助于改变人们对总统与总统制的期待。期待可能有两种形式。第一种与新闻界及公众所了解到的总统情况——如背景、人生观、价值观等相关。第二种则是与总统制相关的预期——特别是总统在分权体系中的领导者角色及其在世界上的地位。这两种形象并不总是和谐一致，并且在总统任职期间会发生变化。
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用几个实例来作一说明：杜鲁门必须应对不一致的公众期待，因为他缺乏行政经验，人们对他期待很低；但是因为紧随富兰克林·罗斯福的三个多任期，人们又对他期望较高。鉴于艾森豪威尔的军事统帅背景，人们期待他能够在杜鲁门之后重塑总统制。水门事件及其余波（包括福特总统赦免尼克松）对于总统制的形象造成了负面影响，给从未在华盛顿工作过的总统卡特带来了主要挑战。就行政经验来说，老布什位于最合格的总统之列，但是其总统职位则是由人们对他的前任罗纳德·里根的期待来塑造的。小布什面临的总统职位，由于其前任遭到弹劾并因此引发党派冲突而受到削弱，并且他还面对着人们对新总统能力及其当选正当性的各种质疑。
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与此同时，对总统领导力的要求日益提升，随之而来的是人们对总统承担更大责任的期待。联邦政府施政项目的扩展与全球化带来的国家之间的相互关联，说明了为什么大多数目光都投向了华盛顿和白宫。
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美国总统制 展望未来：新现实
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总统制的过去和现状都极大地影响着其未来发展。透过政治现状的棱镜看未来是展望未来的最可靠的方法。总统制的宪法地位经历的转变相对较少。其中最重要的变化发生于五十多年前，即规定总统最多任职两届。除了改革选举人团的四年一度提案外，目前并无意向针对宪法第二条作重大修正。因此，核心功能——“行政权力赋予美利坚合众国总统”——依旧保持不变。
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发生变化的是行使行政权力的环境。正如我力图阐明的，纵观历史，情况正是如此。目前的形势能为我们预测未来提供什么帮助？在新的世纪，政治形势、政策议题以及行政局面都与对总统权力的评估息息相关。
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政治形势
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自从1992年以来，以微弱优势为特征的政治形势极少甚至从未发生变化。从强势的南方民主党人把持国会转移到共和党人掌握主导权，这个转变巩固了激烈竞争的两党制度。这种泾渭分明的分化通过红蓝州地图[12]更容易看清，并且可以通过一个简短术语来描述：极化。大多数分析具有一种改革派色彩，它们暗示这种分裂状况是需要纠正的。与此同时，事实是，总统选举与国会选举的结果很可能会以非常微小的差距得以确定，而并非受制于全国范围内的操纵。
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微弱优势很容易带来一个政党分裂的政府。2001年，一位参议员退党而成为无党派人士，这将参议院多数控制权从共和党转移到民主党手中。如果2000年的佛罗里达州与2004年俄亥俄州选票发生一些变化，民主党本有可能赢得白宫，并且同样非常可能的是两次都由共和党控制国会。2006年的中期选举，两党在参议院以49席对49席打成平局，由两位与民主党人投相同票的独立参议员来组织参议院。
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这些现实对总统制产生了深远影响。其动力是竞争与派性，而不是合作与跨党联合。总统必须谋划出策略，一方面认可微弱优势、政党政治与激烈竞争，另一方面又要在立法过程中的某些关键节点上作好妥协的准备。保密甚至隐藏计划和决定，可能同样会带来好处。处于微弱优势政治中的总统也可能留意国会中政党纪律的重要性，他需要关注，在立法的早期阶段，不能因为达成跨党协议而损坏在参议院与众议院争取领导权的努力。
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微弱优势和分裂控制的党派动机有可能普遍存在，其中，有权势的少数人施展着每个可能的策略来迫使两党达成妥协。少数派的阻碍作用越大，多数派就越会寻求额外的党派优势，尤其是在众议院中。这些情形经常会导致总统的职责减少，使总统从当事人变为旁观者。
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这种局面无论多么不受欢迎，却并不必然会对立法造成危害。如前文所述，法律的确得以通过，危机消弭了党派偏见；不仅是执政党，两个政党都有积极参与政策制定的动力。关键点在于，施展总统权力的背景各不相同。在权力分立体系之下，这也是极为合理的——在改革的万丈豪情中，这个细节有时却被忽略了。
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政策议题
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作为重大事件的主题，政策议程日新月异。与其他局势相比，关于政策的预测就不那么言之有据了。例如，克林顿任职期间与小布什任职最初几个月内已设定的主要国内议题，都因为“9·11”事件而发生变化。这个重大事件引起了若干问题，如习语所言，这些问题都“不胫而走”（have legs）。相应地，未来几任总统都可能面临着不熟悉的战争带来的政策不确定性。
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或许，诸多确定性中最为主要的因素是，国家安全对其他议程的影响。作为一项主导性议题，恐怖主义就其本身而言具有严重的影响，同时它也影响到其他议题的界定。就其本身而言，反恐斗争是一场无国界的战争，在这场斗争中，敌人可能藏匿在包括美国在内的数个国家中。就其影响而言，举几个例子，诸如移民、港口安全、国际贸易与金融、联邦——州——地方的治安维持等许多议题都深受影响。
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一个影响范围如此之大的议题，将会引发严肃的辩论与批评。过去有句格言说，政治口水止于水边，特别是就对总统的跨党支持而言——现在，这句话已经不成立了。几乎可以顾名思义，根据已知情况（例如常规战争）制定的规则难以运用于陌生的环境（例如无国界的反恐战争）。除非碰到类似于“9·11”那样的大灾难，未来的总统无法指望国家安全与对外政策方面的决定能够获得国会、媒体或者公众的自动支持。
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如有人所指出的，反恐战争、美国在中东地区的军事行动和政治介入，以及不友善政权的核武器研制，都影响到对美国国内议题的解读。但是，还有其他现实问题关系到本土议题。大多数这类问题都源自早已入册的项目。“改革”一词被纳入几乎所有重要的总统提案中：社会保障改革、老年保健医疗制度改革、移民改革、环境改革等。国内议程主要源自政府已在从事的工作。这一事实不会伴随行政分支的更新而发生变更。2008年、2012年、2016年以及可以预见到的未来总统都将发现，为给新生事物寻找空间而开启新项目或扼杀已经存在的项目将困难重重。
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行政局面
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在几乎不受控制的情况下，权利保障项目与军备的成本一直在呈指数增长。支出变得没有节制。在财政收入难以跟上步伐且微弱优势政治使得税收难以增加的情形下，各种方案与重大事件决定着支出的增加。赤字随之而来，公共债务也日益攀升。1997年，克林顿总统与共和党把持的国会试图平衡未来的预算，但是2001年后的重大事件与政治发展还是刷新了赤字与国债的纪录。
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有一首著名的西部歌曲，曲名为“请不要围困我”（“Don’t Fence Me In”）。将总统权力想象为“被围困的”，这丝毫不夸张。总统是债务的管理者。他们在竞选时会作出承诺，但是这承诺若要兑现，尚需总统们找到一种不改变税收的方法来落实，或者他们能够提出富有说服力的解释，即拉动需求比增加债务更为重要。
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