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值得注意的是，总统并不会一直喜欢承担更多的责任。事实上，因为失控的支出对赤字造成的影响——这也会进一步限制总统开辟新项目的选择空间，那些接手各种权利保障项目的总统可能试图抑制这些项目的增长。
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表7.2 通过法规法令实现的改革：案例精选
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① “硬性捐款”是直接支持某候选人的捐款；与之对应，“软性捐款”不是直接捐给某一候选人，而是捐给某政党的捐款。——译注
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来源：作者自多种资料汇编而成。
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在实质性政策主题（例如农业、福利、医疗保健与犯罪）方面的立法之外，也会不时通过一些法律，这些法律或者是为了支持
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或约束总统特权，或者是为了影响其施政方式。通常情况下，就意图而言，此类法律具有更为直接的改革特征。推动这些立法的人试图改变的不仅是决策“内容”本身，还试图改变“如何”决策以及“谁”来决策的问题。表7.2列举了20世纪与21世纪初这类法律的一些例子。这15项法律代表了改革总统制与行政分支的努力，主要涉及6项关键职能：预算、经济、组织能力、国家安全、竞选以及公众知情。这些法律中的大部分都着眼于加强或限制总统制；有一些则是为了加强国会地位，以使国会更为有效地与行政分支竞争。
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回顾这些法律，显而易见的是，总统发挥更大的作用是大势所趋，当然间或也有对总统权力施加制衡与控制的努力。从逻辑上来看，大多数变化都是由政府项目数量的增长与项目的复杂性所引起的。预算问题的重要性与日俱增，它要求经济学和会计专家的专业知识的辅助。因此，这项职能便日益集中到行政部门。因为对行政机构的依赖，国会变得日益焦虑不安；于是，1974年国会确立了自身的预算程序，包括雇用自己的预算专家。
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在经济、国家安全政策与总统制的机制化方面，相似的趋势也变得引人注目。一般说来，即使总统只有有限的工具来管理经济，他们也必须为国家经济状况负责。因此，举个例子，通过在货币政策中扮演的角色，独立的联邦储备委员会拥有影响经济发展的大得多的权力。国会也授权支持总统对经济进行管理，并且总统也出于这个目的在白宫中进行了重组（最近的一次改变是，1993年国家经济委员会依据行政命令得以建立）。
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作为三军统帅，总统在国家安全政策中的角色具有宪法基础。这一地位于1947年得以实质性地奠定；当时，军事机构统一了编制，国家安全委员会得以建立并配备了人员。就预算问题而言，国会会不时地对总统在其中的支配地位表达关切，由此努力限制未经国会宣战的军事行动，或者在事态发展有偏差时，调查国家安全方面的决策。这些举措并非没有效果，但是在对外与国家安全政策上，总统依旧处于领导地位。
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作为一种机制，总统制的成长过程从未间断。其成长的关键点是1939年总统办事机构的创立。这个名字本身就承认了，需要这一“伞式组织”来掩蔽为适应政府项目增长所设置的许多咨询机构。并且，职能——国家安全、经济、环境、贸易、科学——每延伸一次，另一个“办公室”或者“委员会”便会被纳入总统办事机构中最为重要的行政管理和预算局。再加上白宫办公室，这些便是构成前文所论之总统分支的单位。
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笔者也将两种不同类型的法令纳入了讨论——竞选类与公众知情类。前者对改革者而言通常是一种挫败的经历。人们的注意力主要集中在竞选财务方面，关注支出的数目以及经费来源。新的法律改变了款项募集方式，却未对筹款数额予以控制，这对提供资金的金主具有不同的影响。最后，修正后的《信息自由法》使媒体与学者受益良多，同时它督促行政分支在发布与保存文件时要提高警惕。
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这些法规显示了分权政府之下改革所牵涉的复杂政治关系。各个分支一直关注着自身在制度中的地位，努力保护自身特权，并对其他机构的特权感到愤怒。相应地，为应对重大事件与议程转移所设计的变化方案，宾夕法尼亚大道两端都密切注视着，看它们将如何影响权力的平衡。
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通过法案进行改革的成效与教训分别是什么？首先，显而易见的是，代议制政府会回应首都之外的事态变化。例如，行政部门准备预算并处理军事问题是合情合理的。虽然它降低了代议制立法机构的影响力，但是事实就是如此。第二，行政部门在20世纪以及21世纪最初几年中得到扩张，这从逻辑上来看是必然的。前面援引的多部法规都为总统带来了更大的责任（虽然不一定伴有更大的权力）——关系到预算、军事、发动战争、经济与社会生活。第三，同样明显的是，国会尚未跟上前进的步伐。国会议员已经通过如下方式作出了努力，包括创立预算程序、重新组织委员会、增加人手、增加专门立法机构以及要求加强行政问责等。但是，巨大的挑战存在于立法筹备以及对实施这些立法的监管之中。第四，开弓难有回头箭。我将《战争授权法》纳入讨论主要便是为了说明这个问题。几十年来，战争一直处于重新定义的过程中。最近一次定义是反恐战争，它激起了各个分支之间关于分享权力问题的进一步争论和困惑。
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最高法院的裁决
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总统制改革和转变的第三个源泉来自最高法院。就最高法院大法官们的工作性质来讲，他们并不是改革者。无论个人信仰为何，他们的工作部门都不鼓励他们采取这样的主动性。然而，他们的裁决具有巩固、明晰或者阻挠总统权力的效果。人们普遍接受的观点是，最高法院会支持行政权力。毕竟，不这样做的话就意味着一个分支否决另一个分支。因此，如果真的发生这些情况，便会引起人们的注意。
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至少有三类裁决会影响到总统权力。第一种裁决是取消总统中意却超出其权限的法律。例如富兰克林·罗斯福总统提议运用激进的立法来应对经济大萧条。但是，有多项方案被最高法院推翻，其中最显著的包括《全国工业复兴法》中的一项建议，它要求设置公平竞争的工业规范（1935年“谢科特家禽公司诉合众国案”），以及《农业调整法》中的条款等（“合众国诉巴特勒案”）。
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第二类是针对其他分支提议的立法所作出的裁决。在水门事件期间，1974年《联邦竞选法》修正案得以提出并获得通过。在众多条款之中，修正案设定了政治捐款和支出的限额。最高法院宣判后者有违宪法第一条修正案规定的言论自由权（1976年“巴克利诉瓦莱奥案”）。这项判决意味着竞选经费将会持续攀升，总统候选人不可避免地能够动用巨额经费。
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第三类据说是最高法院希望避免的那些裁决：那些取消行政权力的运用的裁决。表7.3显示了一些精选案例。这些裁决反映了最高法院的介入具有视具体情况而定的特征。换句话说，除了最高法院对总统处理前所未有事件时的越权行为的关注，我们很难通过归纳这些裁决来预测未来的裁决。
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免除被任命人的职务是迈尔斯案与汉弗莱斯案的主题。新的机构和任命程序确立之后，详细阐明便处于核心位置。迈尔斯案允许解除得到参议院同意的被任命人的职务；汉弗莱斯案则限制解除日益增多的独立的管理委员会委员的职务。
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有两个案例与前所未有的战时情形相关。朝鲜战争时期，杜鲁门总统特别担忧，一场蓄势待发的针对钢铁工业的罢工可能会危害备战物资的生产。想必是自恃握有三军统帅的权力，他下令接管国内的钢铁公司。最高法院驳回了杜鲁门关于其权力的解释。很久以后，小布什总统面临着一种特殊情形，即在未获得普遍的全国认同的状况下，审判被指控或被怀疑为恐怖分子的人。他的方法是设立独立的军事法庭，在未获得国会同意的前提下便展开审判。最高法院再一次驳回了他关于总统权力的阐释，同时敦请国会采取行动（“哈姆丹诉拉姆斯菲尔德案”），并在第109届国会晚些时候提出设立军事委员会来对恐怖主义嫌疑分子提起公诉。
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表7.3 解读总统权力：最高法院案例精选
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