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微弱优势和分裂控制的党派动机有可能普遍存在，其中，有权势的少数人施展着每个可能的策略来迫使两党达成妥协。少数派的阻碍作用越大，多数派就越会寻求额外的党派优势，尤其是在众议院中。这些情形经常会导致总统的职责减少，使总统从当事人变为旁观者。
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这种局面无论多么不受欢迎，却并不必然会对立法造成危害。如前文所述，法律的确得以通过，危机消弭了党派偏见；不仅是执政党，两个政党都有积极参与政策制定的动力。关键点在于，施展总统权力的背景各不相同。在权力分立体系之下，这也是极为合理的——在改革的万丈豪情中，这个细节有时却被忽略了。
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政策议题
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作为重大事件的主题，政策议程日新月异。与其他局势相比，关于政策的预测就不那么言之有据了。例如，克林顿任职期间与小布什任职最初几个月内已设定的主要国内议题，都因为“9·11”事件而发生变化。这个重大事件引起了若干问题，如习语所言，这些问题都“不胫而走”（have legs）。相应地，未来几任总统都可能面临着不熟悉的战争带来的政策不确定性。
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或许，诸多确定性中最为主要的因素是，国家安全对其他议程的影响。作为一项主导性议题，恐怖主义就其本身而言具有严重的影响，同时它也影响到其他议题的界定。就其本身而言，反恐斗争是一场无国界的战争，在这场斗争中，敌人可能藏匿在包括美国在内的数个国家中。就其影响而言，举几个例子，诸如移民、港口安全、国际贸易与金融、联邦——州——地方的治安维持等许多议题都深受影响。
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一个影响范围如此之大的议题，将会引发严肃的辩论与批评。过去有句格言说，政治口水止于水边，特别是就对总统的跨党支持而言——现在，这句话已经不成立了。几乎可以顾名思义，根据已知情况（例如常规战争）制定的规则难以运用于陌生的环境（例如无国界的反恐战争）。除非碰到类似于“9·11”那样的大灾难，未来的总统无法指望国家安全与对外政策方面的决定能够获得国会、媒体或者公众的自动支持。
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如有人所指出的，反恐战争、美国在中东地区的军事行动和政治介入，以及不友善政权的核武器研制，都影响到对美国国内议题的解读。但是，还有其他现实问题关系到本土议题。大多数这类问题都源自早已入册的项目。“改革”一词被纳入几乎所有重要的总统提案中：社会保障改革、老年保健医疗制度改革、移民改革、环境改革等。国内议程主要源自政府已在从事的工作。这一事实不会伴随行政分支的更新而发生变更。2008年、2012年、2016年以及可以预见到的未来总统都将发现，为给新生事物寻找空间而开启新项目或扼杀已经存在的项目将困难重重。
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行政局面
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在几乎不受控制的情况下，权利保障项目与军备的成本一直在呈指数增长。支出变得没有节制。在财政收入难以跟上步伐且微弱优势政治使得税收难以增加的情形下，各种方案与重大事件决定着支出的增加。赤字随之而来，公共债务也日益攀升。1997年，克林顿总统与共和党把持的国会试图平衡未来的预算，但是2001年后的重大事件与政治发展还是刷新了赤字与国债的纪录。
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有一首著名的西部歌曲，曲名为“请不要围困我”（“Don’t Fence Me In”）。将总统权力想象为“被围困的”，这丝毫不夸张。总统是债务的管理者。他们在竞选时会作出承诺，但是这承诺若要兑现，尚需总统们找到一种不改变税收的方法来落实，或者他们能够提出富有说服力的解释，即拉动需求比增加债务更为重要。
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政府项目的联邦化并不像行政上的变化那么引人注目。总统及其任命的人通过两级、三级或者更多级的政府管理着大多数国内议程。一些调适或许是允许的，以适应地区、各州与地方的具体环境。这一过程现在已经延伸到国土安全领域。
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不足为奇的是，总统制已经发展出属于自己的专家分支。总统们希望并且需要助理来引导他们穿过项目的提出、通过与提交之路。维系前任创造的地位是继任总统比较典型的做法。白宫在很久以前便不再是单纯的行政官邸了。现在，它是努力提供行政管理并由总统承担责任的一个政府分支。
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美国总统制 结论
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美国总统制并不是美国政府的全部。确切地说，它是一项为管理行政分支所创造的领导制度，与立法和司法分支相互影响。总统制已经发生变化，以适应国内发展与国际发展的要求。总统制也已经经历过改革，其中最值得注意的是规定总统任期不得超过两届。不过，即使就本书的写作来说，理解总统制的起点也仍是宪法所规定的分权体系。正是这份文件，要求独立遴选总统、国会成员与法官，并且任期长短各异。因为独立遴选，这些官员才在制定、实施与评估法律上相互依赖。
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教训也是显而易见的。在分权体系之中，有效行使总统权力的前提是承认其他分支的合法功能。彭德尔顿·赫林这样贴切地描述总统制：“我们创造出一个执掌大权的岗位，但是我们将这种权力的全面实现寄托于影响力，而不是法定权力之上。”[13]相应地，对总统制予以研究应该承认总统在宪政框架中的政治地位与风格。这是本书一直强调的。
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[1]Noble E.Cunningham，Jr.，In Pursuit of Reason：The Life of Thomas Jefferson（Baton Rouge：Louisiana State University Press，1987），237.宪法第十二条修正案后来修正了这个错误；见第三章。
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[2]Richard E.Neustadt，“The Presidency at Mid-Century，”Law and Contemporary Politics 21（Autumn1956）：609-45
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[3]同上。黑体强调出自原文。
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[4]Donald F.Kettl，“Reforming the Executive Branch of the U.S.Government，”in The Executive Branch，ed.Joel D.Aberbach and Mark A.Peterson（New York：Oxford University Press，2005），344.
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[5]在尼克松总统时期，小阿瑟·施莱辛格所著的一本具有深远影响的专著中提出了这个事例，参见The Imperial Presidency（New York：Houghton Mifflin，1973）。施莱辛格最关注总统在外交与国家安全方面的责任，因为在此方面脱缰的总统制”可能导致国内的滥权，第vii-x页。
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[6]Erwin C.Hargrove and Michael Nelson，Presidents，Politics，and Policy（Baltimore，MD：Johns Hopkins University Press，1984），271.
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[7]宾夕法尼亚大道连接白宫与国会大厦。——译注
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[8]Kettl，“Reforming，”344.
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