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“1. 满足非党农民关于用粮食税代替余粮收集制（即收走余粮）的愿望。
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2. 减低粮食税额，使其低于去年征粮数。
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3. 同意根据农民积极性的高低来调节粮食税的原则，即农民积极性愈高，税率愈低。
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4. 如果农民能迅速交足粮食税，应扩大他们将纳税后的余粮投入地方经济流转的自由。”［4］
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然而，提纲草稿没有及时变成决定公布。
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俄共第十次代表大会和向新经济政策过渡
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1921年3月8日在喀琅施塔得水兵暴动的炮火中，俄共（布）第十次代表大会开幕。大会起初预定在1921年2月6日召开，后推迟到3月6日，最后在3月8日召开。如果在2月初召开，及时宣布废除粮食征收制，喀琅施塔得水兵暴动是有可能防止的。
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大会开幕后派遣了300名代表参加平定喀琅施塔得暴动。列宁惊叹说，这“要比邓尼金、尤登尼奇和高尔察克合起来还要危险，因为在我国，无产阶级占少数，农民已经破产，此外，我们的军队复员提供了数量惊人的暴乱分子”。［5］
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3月15日大会选举中央委员会之后才讨论“用实物税取代粮食征收制”的报告。
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列宁在报告中指出，以实物税取代粮食征收制的问题，“首先而且主要是一个政治问题，因为这个问题的本质在于工人阶级如何对待农民”。俄国革命只有具备两个条件才能获得彻底胜利，一个是得到先进国家社会主义革命的支援，另一个是同占人口多数的农民达成妥协。而在其他国家革命到来之前，只有同农民妥协，才能拯救俄国的社会主义革命。列宁承认农民对目前建立的关系是不满意的，并且“这种不满意是合理的”，应当对他们说：“是的，这种状况再也不能继续下去了。”解决的办法就是以实物税取代粮食征收制，给予农民一定的流转自由，允许在地方经济流转范围内实行交换。但是这时候列宁对“贸易自由”极为担心，他继续坚持这样一个观点：“贸易自由就是倒退到资本主义。”［6］所以在此后半年左右的时间里，所谓周转、交换，实际上仅限于在一定的地方范围内的实物交换，而不是本来意义上的商业买卖。
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大会通过列宁提出的“关于以实物税代替粮食征收制”的决议，其中第一条写道：“为了保证农民在比较自由地支配自己的经济资源的基础上正常地和安心地进行经营，为了巩固农民经济和提高其生产率，以及为了确切地规定农民所应担负的国家义务，应当以实物税代替粮食征收制这种国家收购粮食、原料和饲料的方法。”规定税额应当比粮食征收制所征收得少，并且在播种之前通知农户。起初预定根据农户的收获量、人口和牲口数量，从农户产品中按百分比扣除或按份额扣除。但这种做法不利于刺激每俄亩单位产量的提高。一个月以后，人民委员会的法令作了另一种表述：税额根据适于耕种的土地面积确定。扩大耕种面积的勤劳的业主将得到优惠。“在纳税后剩余的一切粮食、原料和饲料，农民可以自己全权处理，可以用来改善和加强自己的经济，也可以用来提高个人的消费，用来交换工业品、手工业品和农产品。允许在地方经济流通范围内实行交换。”［7］
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两个月后，5月26—28日召开了俄共第十次代表会议，专门讨论新经济政策问题。列宁在报告中同意奥新斯基的提法，强调新经济政策是“认真的长期的”政策。列宁指出，工农之间不仅要建立政治联盟，还要建立“经济上的联盟”。［8］
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在这次会议上开始正式使用“新经济政策”这个概念。
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从“产品交换”到“商品买卖”——社会主义观念的大突破
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可以把新经济政策归纳为一系列措施：
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（1）粮食税取代粮食征收制。
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（2）允许农产品自由买卖，从而承认了市场机制。
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（3）在国家保持经济命脉（冶金、运输、燃料工业、石油等）的情况下实行中小工业的非国有化。
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（4）把大工业企业联合成托拉斯和辛迪加，实行经济核算。
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（5）取消劳动义务制和劳动动员，按照产品的质量和数量支付劳动报酬。
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（6）在一定程度上允许私人资本在工业、农业、商业、服务行业中的自由，鼓励合作社，农村雇工和租佃合法化。
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（7）允许外国资本进入，实行租让和租赁。
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（8）重建银行和税收制度。实行货币改革，取消苏维埃纸币，发行稳定的货币切尔文卢布。
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新经济政策并不是一开始就是完整的政策体系，而是通过不断的摸索、实践逐步完善起来的。这里最重要的是对市场机制的认识，也就是说，在社会主义经济建设中是否允许引进市场机制。
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起初列宁在论证新经济政策时比较强调它同1918年春实行的政策的继承性，后来斯大林更是强调新经济政策的基本原则早在1918年春已经确定，并不是什么新东西。实际上，1921年春实行的政策同1918年春实行的政策有根本的区别，这就是1921年引进了市场概念。所以列宁说，“当时（1918年。——引注）根本没有提出我们的经济同市场、同商业的关系问题”。［9］正是这一点，使新经济政策在社会主义理论史上具有开创性的意义。后来布哈林在阐述新经济政策的意义时强调的正是这一点。他说：“据我看来，新经济政策的决定性因素是存在市场关系——在这种那种程度上。这是最重要的标准，它规定了新经济政策的实质。”［10］
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