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在人事制度上，政工人员的出路和待遇远不如职业军官。战时职业军官升迁非常快速，[67]而政工人员则受种种限制，升迁殊感困难。“恒有团指导员，其最初之团长已升任军师长，其本团之营连长已升任团长，而团指导员则仍为该团之指导员者。”另一方面，优秀的政工干部，虽具备相当的能力、资历与功绩，亦不易获得升迁部队长官之机会。[68]至于政工人员的待遇，表面上与部队长官一致，实际上则显有轩轾，如武器、马匹、车辆等项，均不配给政工人员，其他如吃空额等，也几乎成为部队长官的专利。由于政工人员待遇低，升迁慢，职权小，一般军官视政工为畏途，不唯高级军官多不愿转任政工，即军校出身之初级军官，亦视政工为毫无出路之工作而加以鄙弃，导致政工干部来源缺乏。而现有政工人员觉得个人前途黯淡，情绪低落，不安于位，从而导致政工人才缺乏，素质下降。中下级政工干部补充尤感不易。连级指导员经常空缺，只好由副连长或排长兼任。而连排长因本身职务过繁，多无暇兼顾，以致基层政治工作经常处于空虚状态。[69]
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战时政治工作的内容，无论国共，大体不外这样几个方面：在部队鼓舞士气，在后方发动群众，在敌后瓦解敌伪，收拾民心。从民心士气的角度来考察战时国民党的政治工作成效，情形实在令人沮丧。以1944年中原会战和桂柳会战为例。蒋介石总结中原会战的情形说：“我们的军队沿途被民众包围袭击，而且缴械！这种情形，简直和帝俄时代的白俄军队一样，这样的军队当然只有失败！……部队里面军风纪的败坏，可以说到了极点！在撤退的时候，若干部队的官兵到处骚扰，甚至于奸淫掳掠，弄得民不聊生！”[70]而军令部在检讨桂柳会战时也指出：“政治不能适应军事要求，军队不能得民众协助。此次作战，各级政府多行迁移，一般民众率多避难，致军队运输方面发生诸多困难。”“地方政府既行迁移，各部队副食补给发生问题，军队为作战及给养关系，往往涉及民众物资，致军民感情不大融洽，合作方面发生缺憾。”各地方团队虽间或协助国军作战，但往往有劫取国军枪支情事。相反，日军却能利用中国民众运输粮弹，虽道路破坏，仍可继续攻势，锐意前进。[71]对此，蒋介石痛心疾首地说：“我军最大的耻辱，就是敌人利用便衣队到处扰乱，而我们在自己的国土之内作战，反而不能用这种战术打击敌人。据我所知道的，此次除王耀武所部使用便衣队发生相当效用以外，其他各战区各部队都没有切实组织和运用。可见我们平时对于发动民众、组织民众的工作，完全没有认真去作。”[72]国民党军队与民众的关系竟不如入侵的敌军，的确是莫大的耻辱。军民关系的紧张和对立，造因固不止一端，但至少是军队政治工作失效的表征。
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再看部队内部的政治教育，1938年冬至1939年春，有人对147个部队单位（以师为单位）的614名士兵进行调查。调查结果显示：士兵知道中国国民党的，占70%弱，知道“三民主义”的，占48%弱。即使知道中国国民党和“三民主义”的，也很少知道这两个名词以外的内容。调查者发表感想说：这是目前军队政治训练最确实的成果，说明政训工作没有渗透进士兵和基层民众之中。[73]
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1939年以后，随着军队党部的建立，官兵集体宣誓加入国民党，想必士兵不知国民党的情形不大可能继续存在。但集体宣誓全体加入，其效果恐怕与全体不入没有太大差别。因为入党没有门槛，没有条件，入党后不交党费，不发党证，没有组织活动，党员缺乏党的意识。党部仅具形式，并无权威。党对部队无论消极或积极作用均无由发挥。[74]
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查八路军中的共产党员比例，一般控制在20%～30%之间，只有真正优秀的官兵才被吸纳入党；党员在部队中具有相当的政治优越感，因而在部队中能真正起到模范带头作用。在八路军中，支部工作是一切政治工作的基础，建立于连队的党支部是部队政治工作的实际推动力量，是保障党的路线与军事任务执行和完成的重要基层组织。[75]
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蒋介石虽然也强调军队政治工作应“以党为基础、为中心”，实际上，将军队党务交由政工人员兼办，而政工人员并不能运用党的组织关系，加强其权威与效能，工作反而与政工有重复矛盾之处。政工人员对兼办之党务自然无所用心。[76]其结果，政工本来是军队的附庸，党务又成了政工的附庸，最终形成党不如政、政不如军的局面。
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战时国民党中央组织部长朱家骅即承认：“军事胜于政治，政治胜于党务。”[77]“在战地，最先瓦解的是党部，其次是各级政府，最后才是军队；收复某一个地方，最先到达的是军队，其次是政府，最后才是党部。”[78]而共产党则相反，党的力量往往成为军政的前锋，攻占某一地区，最先打入的首先是党组织，然后军政力量跟进；从某一地区撤退时，即使军政力量退出，党的组织仍然留下来继续战斗。在共产党那里，党充分发挥了政治核心的作用；而在国民党那里，党务几乎沦为军政的附庸。
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[1] 北伐前后政工制度的详细情形，可参见吕芳上《近代中国制度的移植与异化：以1920年代国民革命军政工制度为例的讨论》，“中华民国史料研究中心”编印《1920年代的中国》，台北，2002，第137～198页。
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[2] 胡适：《追念吴稚晖先生》，《自由中国》第10卷第1号，1954年1月1日。
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[3] 参见蒋永敬《国民党兴衰史》，台北，台湾商务印书馆，2003，第151～152页。
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[4] 《吴稚晖氏为和县惨劫事致彭基相氏函》，《中央日报》1928年9月11日。
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[5] 胡汉民：《对时局宣言》（1933年12月25日），《三民主义月刊》第7卷第6期，1936年6月。
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[6] 据《民国职官年表》（刘寿林等编，中华书局，1995）和《民国人物大辞典》统计。
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[7] 参见拙著《党政关系：国民党党治在地方层级的运作》，《中国社会科学》2001年第3期。
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[8] 《蒋主席昨日在平陆大纪念周演说》，《中央日报》1929年7月2日。
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[9] 蒋介石：《中国建设之途径》（1928年7月18日），张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，台北，中国文化大学出版部，1984，第559页。
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[10] 蒋介石：《全国总动员的要义》，1935年9月10日，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，第1009页。
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[11] 《季鸾文存》第1册，大公报馆，1947，第5页。
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[12] 参见熊志勇《从边缘走向中心：晚清社会变迁中的军人集团》，天津人民出版社，1998。
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[13] 苏俄最初的建议，国民党应准备5年、10年甚至更长的一段时间来健全和发展党的组织力量。待党权充实健全，并与民权相结合，奠立一个十分稳固的政党组织基础之后，再出兵北伐。届时党权已稳，足以驾驭军权而不至于为军权所挟制。但这一建议未为国民党中央采纳。
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[14] 《谭曙卿移押总部监狱》，《中央日报》1929年9月12日。
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[15] 《蒋总司令的重要谈话》，《中央日报》1928年9月3日。
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[16] 胡适：《人权与约法的讨论》，《新月》第2卷第4号，1929年6月10日。
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[17] 龙家汾：《现阶段的军队政治工作》，《阵中月刊》第3期，1942年11月10日。
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[18] 参见方觉慧《整理军队政工案》，《中央日报》1929年3月23日。张明编著《国军政治工作史稿案》对这一阶段的军队政工有过如下评述：“自十七年完成北伐，至二十年剿匪，为时三年，可谓整个陷于停顿状态中，其失败原因：一则由于在初创时期，政工制度含有监军作用，因政工人员使用不当，事无巨细，辄取管理与干涉态度，使军事长官对部属失去处分自由，致引起反感……再则中央以共党操纵民运，清共后为正本清源计，断然将民运工作停止，自是政治工作即失其重要的一环，因此政工人员不敢再与民众接触，从而军民隔离，分道扬镳，结果贪污盛行于上，反动派操纵播弄于下，所有过去民众对政治工作人员的信仰与同情，完全丧失……清共后，政工干部减少，部队又加扩充，原有政工干部不敷，乃起用未经训练人员，其缺乏政工志趣与技术，复无党的认识与革命热情，因之本身腐化日益加深，不惟不足帮助部队，反而妨害部队，故于国军克服济南后，总裁乃毅然撤销各级政工组织。”该书稿由李济深题序，时间为1942年12月，军事科学院藏，第33～34页。北京大学历史系徐勇教授赐示。
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