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考取县长的实际录用率如此之低，其因素固然复杂，但有两点值得注意。
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一是考试及格者难以胜任县长职务。按照当时内政部公布施行的《县长考试暂行条例》，县长考试分四试进行：第一试为三民主义、建国方略、建国大纲及中国国民革命史；第二试为法学通论、经济学原理、政治学原理、中外近百年史、中国人文地理；第三试为现行法令概要、国际条约概要、本省财政、本省实业及教育、本省路政及水利。以上三试均为笔试，第四试注重应试人的经验及才识，以口试行之。[9]以上为江西省县长考试所规定的科目，其他各省的县长考试内容也大同小异。观其考试形式，仍是变相的科举考试。在科举时代，“正途”出身的知县不得不依赖僚属辅治，否则一筹莫展。这也正是中国幕僚制度得以长期延续的一个重要原因。国民政府时代，县政的繁剧已远非昔比，任县长者，不但需要相当学识，尤贵具有相当经验、领导才能与德行，否则难以胜任。科举式的论文考试，最多只能考察学问的优劣，至于办事的才能，尤其是公廉的品性，决难于咄嗟之间测验出来。这也是科举制度受识者诟病的要因。事实上，各省考试取录县长的政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，以致撤职查办者颇不乏人。江苏1928年考试录取11名县长。第一名初任吴县县长，不到一年即因事撤职，后其又任邳县县长，未久又以贪污罪判刑。[10]1928年广西举行第一次县长考试，与试者数百，仅录取一名。该人考试成绩虽好，而出任县长后却政绩平庸，一连任了七年，一直是一个四等县县长。[11]诸如此类，使考试县长逐渐失去人们的信仰。
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考取县长录用率低的第二个重要原因，是国家对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。考试只是选拔县长的途径之一，而非唯一正途。除考试外，更多的县长出自保荐。按照国民政府的有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选2～3名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸民政厅长一人之手。民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元；二等县县长5000元；三等县县长4000元[12]。1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长，函称：“近年以来，任用县长漫无限制，不问候用者之资格如何，但视其运动力之大小为断，夤缘奔竞，相习成风”。当时，湖北候用合格县长不下数十人，内中不少经考试合格者竟投置闲散，而一些不具备正式资格者却相继登庸。[13]
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由于县长职位多为夤缘而来，自然也难免缘尽而去。于是乎，每一位省长官上台，民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。[14]真可谓一朝天子一朝臣，你方唱罢我登台。抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时，各方介绍请委以县长者多达五百多人。[15]县缺成为省厅长官用作酬应拉拢的工具。在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。这正是民国以来各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。
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革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 二 资格与出身
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在1932年7月《县长任用法》公布以前，国民党中央对县长资格没有作出统一的规定，各省漫无标准。1932年7月以后，各省又以中央所定县长资格标准过高，难以实施，纷纷请求变通办理。于是内政部对县长任用资格几度修订补充、放宽，豫、鄂、皖、赣各省又另颁《剿匪区内县长任用限制暂行办法》。综观各法虽宽严有别，要而言之，战前县长任用资格不外下列数项：（1）县长考试或高等文官考试及格者；（2）国内外大学、专科毕业，有一定资历者；（3）曾任委任职以上，有一定资历者；（4）对党国有劳绩者。[16]
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战前县长的实际资格如何？我们从表12-1、12-2、12-3中可窥其一斑。
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表12-1 长江流域数省县长资格统计（1931～1932年）
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表12-2 湖南湖北两省县长资格统计（1935年）
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表12-3 江西县长出身统计（1926～1938年）
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综观表12-1、12-2、12-3，我们对战前县长的资格和出身大致可以得出以下几点看法。
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第一，战前县长绝大多数受过新式教育，科举出身者虽然尚未绝迹，但已无足轻重。在北洋时期，科举出身的县长尚占有相当大的比例。以江西萍乡、南丰为例：萍乡1912～1926年有资料可考的9任县知事中，有5位具有旧功名；南丰1912～1920年有资料可考的12位县知事中，有9位是科举出身。[17]而1926～1938年江西全省1113位县长中，能确认具有旧功名的县长只有37人。当然，在“吏治训练”的209人中，很有可能包括部分科举出身者。在江苏、浙江、湖北、湖南、安徽各省的县长资格中，“其他”和“不明”类里也可能隐含着科举出身者。因为这个时期国家法定的县长资格中已没有旧功名的位置。少数有旧功名的县长有的通过参加吏治训练取得新的资格，有的不愿公开标示自己的科举功名身份。总之，这个时期的县长群体中，有旧功名者已减少到不足令人注意的程度，这说明传统士绅已经出现了整体性的没落，不仅下层士绅已逐渐退出了乡村政治舞台，上层士绅也已从官僚政治中隐退。这一点，我们从战前县长的年龄结构上也可以看出。据1932年统计，全国县长的平均年龄在40岁左右。[18]也就是说，这个时期的县长大多是在废科举前十年间出生的。拥有旧功名者已是他们的父辈。
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第二，战前县长资格参差不齐，来路五花八门。内中既有国外大学和国内大学毕业生，也有法政、军警学校毕业生，还有中学毕业或受过吏治训练者，甚至行伍和白丁亦滥竽其间。出身参差，来路更是庞杂，如战前江西县长除新式学校出身者外，还有考试出身以及甄审和介绍而来者。至于各种吏治训练班更有杂滥之嫌。说明这个时期县长任用标准不一，尚未纳入正轨。
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第三，战前县长资格，省际差异很大。其中江浙县长资格最优。1930年代初，江苏县长中大学毕业者已占60%，浙江县长中大学毕业者也占40%。其次则为江西、安徽、湖北，县长中大学毕业生占20%以上。这几个省的县长资格以法政专科和军警学校毕业生最多，一般占这些省区县长人数的40%～60%。1931～1932年，湖南县长资格的低劣，令人吃惊。1931年，该省在职和去职的125名县长中，仅有4名大学毕业生；1932年，137名在职和去职的县长中，大学毕业生更减至2名。除大学毕业生凤毛麟角外，军警和专科生也为数不多，比重最大的是杂途出身者。但值得注意的是，三年以后，该省的县长资格有了较大提高，国内外大学毕业生的比例上升至26.6%，专科生亦占49.4%，杂途出身的比例由三年前的62%骤减至8%。这说明各省县长资格的差异，并不完全是由于省际教育文化落差所致。湖南战前县长资格的变动，反映省政当局的选拔和任用是决定一省县长资格水准的一个至关重要的因素。因为一省不过数十县，即使人才奇缺的省份，省政当局只要广求慎选，应不难找到合适的县长人选。这个时期，由于各省县长自放自任，各自为政，其中慎选慎用者固不乏见，而滥选滥用者更为普遍。
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1937年抗战爆发后，为了适应战时环境的需要，各省政府主席多由战区军事长官兼任，同时，战区各县县长亦要求以“富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”。[19]经过战前十年的人才培养、选拔和淘汰，战时及战后县长资格发生了哪些变化？
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从表12-4、12-5中，可以看出战时及战后县长资格在下列几方面与战前有所不同。
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第一，本期县长资格由参差趋于整齐，不仅省际差距缩小，一省之内县长之间个体差异也不似战前庞杂。科举出身已全然隐退，行伍白丁更一扫而光。“其他”和“不详”所占的比例已微不足道，“吏治训练”出身者也为数极少。表明本期县长来路已无战前杂滥情形。
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表12-4 战时川赣湘皖鄂五省县长资格统计
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