1703005100
[35] 孙怀仁：《中国财政之病态及其批判》，生活书店，1937，第87页。
1703005101
1703005102
[36] 沈松侨：《地方精英与国家权力——民国时期的宛西自治，1930～1943》，《中央研究院近代史研究所集刊》第21期，1992，第384页。
1703005103
1703005104
1703005105
1703005106
1703005108
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 第十二章 县长：基层地方官的转型
1703005109
1703005110
在国民党执政时期，县长与县党部书记，一个是一县的行政长官，一个是一县的党的首脑，名义上似乎难分伯仲，实际上是一主一从的关系。
1703005111
1703005112
县长，清以前称知县，入民国后改称知事。国民党执政后易名县长。从知县到县长，似乎只是称呼的改易。作为一县之长，县长与知县确有许多传承和延续之处。几千年间，县作为基层政权在形式上始终没有变化，许多县的名称和区划甚至保留至今。
1703005113
1703005114
但是，传承和延续只是近代中国县政的一个侧面。在从王朝国家体制向政党国家体制的转变过程中，基层政治运作亦不可避免地随着上层统治体制的剧变而改观。在国家政权不断向社会基层深入、扩张和渗透的过程中，县不再是传统皇权与绅权的交接点，县长也由直接治理百姓的“治事之官”逐渐蜕变为承转公文的“治官之官”。与此同时，基层政治运作也由“无为”趋向“有为”，由消极趋向积极。然而，正是在这“无为”与“有为”、消极与积极的转换过程中，无论是传统意义上的官民关系，亦或现代意义上的国家与社会的关系均随之发生了流徙迁变。国民政府时期基层地方官的转型及其在转型过程中所面临的困境，无疑是反映这个时期中国基层政治变迁的一个绝佳范例。
1703005115
1703005116
1703005117
1703005118
1703005120
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 一 铨选和任用
1703005121
1703005122
“万事胚胎，皆由州县”。在帝政时代，县是中国最低一级的基层政权，是封建官僚机构的末梢。县官乃吏治之基，在整个国家政体中起着一种基础的作用，所谓“牧令为亲民之官，一人之贤否，关系百姓之休戚”，因此，历代君主都十分重视县官的选用。县官用得其人，素质较好，吏治就清明，地方就得到治理，百姓就得到安宁；反之，县官不得其人，鱼肉百姓，必然是官逼民反，天下大乱。
1703005123
1703005124
南京国民政府建立后，鉴于基层党治空虚，党务局限于城市和上层的状况，将县以下基层政治托付于县长一身，因而对县长的期盼至为“殷切”：大而言之，“一省一国政治之修明，莫不以县为起点”；小而言之，一县人民之生计，“均视县政之优劣为进退”，而“县政之优劣，又全随县长个人为转移；一言一行，直接影响于人民，间接影响于党国”。[1]于是县长乃成为这个时期地方政治关注的焦点。
1703005125
1703005126
按诸中国旧制，县官无论是荐举，还是科举，均是廷择外放，“吏部掌理天下百官”，签分直省。这是奠定中国大一统王朝的重要基础。入民国后，各省军阀割据，中央权威衰微，各省竞相自放县长，廷择外放之制遂被废弃。自放县长带来两大弊端：一是进一步削弱了中央对基层政权的统制能力，导致县长唯省令是从。县长心中“只知有省，不知有国”，地方主义意识更形助长。二是县长任用漫无标准。在北京政府时代，县缺成了大小军阀用来奖赏下属或送人的礼品。这个时期，副官马弁当县长者比比皆是。县长的地位也低落到无可再低落的地位。
1703005127
1703005128
国民党执政后，对县长的任选渐加注意，几度颁布县长任用法规，力图将县长任用纳入国家正轨。然而，在积非成是之后，依然蹈常袭故。据1928年颁布的县组织法，规定县长由省政府任用。次年6月，国民政府重订县组织法，规定县长人选由各省民政厅长提出合格人员二至三名，经省政府择一代理，再由省政府检同履历书咨请内政部转送铨叙部审查，审查合格后，再由国民政府正式任命。1933年，内政部再次重申，凡未经国民政府明令正式任命的各省现任县长，无论省政府以何项名义发表，均应作为代理县长。试署、实授系由中央任命，并规定代理期间不得逾三个月，试署期间为一年，实授则为三年一任。[2]
1703005129
1703005130
依此，县长任用权在法理上是在中央而不在省府，但事实不然。各省县长呈荐中央任命的只是极少数。1939年，内政部称：“现时（各省县长）凡铨叙不合格者，实则任用早已经年，殊非慎重铨叙之道”。实际上，送请中央铨叙审查已属难得，多数实际“延未送审”。[3]以江西为例，直至1941年3月，83位在任县长中，经中央审查具有铨叙资格者仅18人。[4]内政部对各省县长如何任用、更调，“真相莫明”，徒叹奈何。在这种情况下，尽管内政部一再要求各省“慎选县长”，但各省任用的县长仍多未能达到中央所定的法定标准。
1703005131
1703005132
国民政府时期，县长任用，主要通过考试和荐举两途。考试本是中国传统知县选拔的“正途”。袁世凯当国时，曾举行县知事考试四次，录取后由内务部分发各省任用。[5]其后，军阀割据，此项考试未再举行。孙中山对中国传统考试制度情有独钟，尤以厉行县长考试为唯一途径。南京政府成立后，内政部于1928年拟订《县长考试暂行条例》公布实施。与中国传统不同的是，县长考试不是由国家统一举行，而是由中央简派典试大员前往各省举行。1928～1929年两年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则1次，多则3次，共计录取1300余名。[6]其后，考试院正式成立，将内政部所颁之《县长考试暂行条例》明令废止。但考试院迟迟未颁新的条例，县长考试除在少数省区继续举行一两次外，多数省区未再举行。
1703005133
1703005134
早期各省所考取的县长，其出路并不甚佳。以湖北为例，1928年，湖北考取县长40人，五年后跟踪调查发现，内有3人亡故，15人赋闲，9人离省，5人转就他业，1人因案判刑，1人被交付惩戒，只有6人在任县长。1930年，湖北考取县长29人，三年后跟踪调查发现，只有两人在任县长。[7]这种情形并非一省如此。江西省在战前先后举行县长考试4次，计录取63名，而实际任用为县长者仅12人。[8]
1703005135
1703005136
考取县长的实际录用率如此之低，其因素固然复杂，但有两点值得注意。
1703005137
1703005138
一是考试及格者难以胜任县长职务。按照当时内政部公布施行的《县长考试暂行条例》，县长考试分四试进行：第一试为三民主义、建国方略、建国大纲及中国国民革命史；第二试为法学通论、经济学原理、政治学原理、中外近百年史、中国人文地理；第三试为现行法令概要、国际条约概要、本省财政、本省实业及教育、本省路政及水利。以上三试均为笔试，第四试注重应试人的经验及才识，以口试行之。[9]以上为江西省县长考试所规定的科目，其他各省的县长考试内容也大同小异。观其考试形式，仍是变相的科举考试。在科举时代，“正途”出身的知县不得不依赖僚属辅治，否则一筹莫展。这也正是中国幕僚制度得以长期延续的一个重要原因。国民政府时代，县政的繁剧已远非昔比，任县长者，不但需要相当学识，尤贵具有相当经验、领导才能与德行，否则难以胜任。科举式的论文考试，最多只能考察学问的优劣，至于办事的才能，尤其是公廉的品性，决难于咄嗟之间测验出来。这也是科举制度受识者诟病的要因。事实上，各省考试取录县长的政绩大多平平，或朝气有余而经验不足，或勇于赴事而应付乖方，动辄触犯多如牛毛的法令，以致撤职查办者颇不乏人。江苏1928年考试录取11名县长。第一名初任吴县县长，不到一年即因事撤职，后其又任邳县县长，未久又以贪污罪判刑。[10]1928年广西举行第一次县长考试，与试者数百，仅录取一名。该人考试成绩虽好，而出任县长后却政绩平庸，一连任了七年，一直是一个四等县县长。[11]诸如此类，使考试县长逐渐失去人们的信仰。
1703005139
1703005140
考取县长录用率低的第二个重要原因，是国家对县长任用缺乏有效的制度保障，各省自行其是。考试只是选拔县长的途径之一，而非唯一正途。除考试外，更多的县长出自保荐。按照国民政府的有关规定，各省任用县长，先由民政厅长提出合格人选2～3名，再依法定手续转请任命。这实际上将县长的初选权委诸民政厅长一人之手。民政厅长大权在握，难免滥用职权，任用私亲，甚至以县缺为聚敛的工具。1929年，传闻江苏省民政厅长缪斌出卖县长和公安局长职位：一等县县长6000元；二等县县长5000元；三等县县长4000元[12]。1934年，湖北省21名考取县长联名上书考试院，控告湖北省民政厅长孟广澎滥委县长，函称：“近年以来，任用县长漫无限制，不问候用者之资格如何，但视其运动力之大小为断，夤缘奔竞，相习成风”。当时，湖北候用合格县长不下数十人，内中不少经考试合格者竟投置闲散，而一些不具备正式资格者却相继登庸。[13]
1703005141
1703005142
由于县长职位多为夤缘而来，自然也难免缘尽而去。于是乎，每一位省长官上台，民政厅长必随之而换；而每一次民政厅长的更替，必然出现一次县长大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”。[14]真可谓一朝天子一朝臣，你方唱罢我登台。抗战初期，张治中就任湖南省政府主席时，各方介绍请委以县长者多达五百多人。[15]县缺成为省厅长官用作酬应拉拢的工具。在任县长既随时有解职之虞，因而在职期间，就无日不在打算失业后的生活出路，小则收受贿赂，大则贪污公款，基层吏治自然日滥。这正是民国以来各省自放县长所导致的基层官常失范的一个表征。
1703005143
1703005144
1703005145
1703005146
1703005148
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 二 资格与出身
1703005149
[
上一页 ]
[ :1.7030051e+09 ]
[
下一页 ]