1703005939
1703005940
在“新县制”时期，乡镇公所职员均为有给职，薪俸由县政府统一发给，列入县财政预算。乡镇长的月薪，在湖南大约相当于县政府科长的月薪，在四川、湖北，大约相当于县政府科员的月薪。
1703005941
1703005942
这个时期，保办公处除正副保长各1人外，另设干事2～4人，分掌民政、警卫、经济、文化各项事务。保长一般领有薪俸，副保长与干事有的支薪，有的不支薪。
1703005943
1703005944
乡镇长和保长的产生方式，按《县各级组织纲要》规定，正副乡镇长和正副保长分别由乡镇民代表会和保民大会选举产生，但实际上，在1947年以前，各省乡镇长和保长一般均由县政府直接委任，乡镇公所其他职员由乡镇长选派后报经县政府核委。
1703005945
1703005946
这个时期，乡镇长和保长既脱产专任，又由政府任免，并领有薪俸（尽管很低），其已转变为政府公务员，当毋庸置疑。这个时期国民政府的有关法令，也承认乡镇保长为公务员。早在1935年，湖北广济县政府曾向省当局询问区长、联保主任、保甲长是否是公务员。湖北省政府的解释是，区长是公务员，而联保主任和保甲长“系由甲长、户长公推而从事于民众组织之人，均为无给职，不得认为公务人员”。[26]这说明，战前国民党政权只到区级为止。联保和保甲尚被视为民众组织而非官僚机构。区长是这个时期国家政权与民间社会之间的交接点，而联保主任和保甲长尚扮演着民间社会组织者的角色。
1703005947
1703005948
“新县制”实施后，乡镇长和保长的身份角色发生了转换。1942年6月29日行政院训令称：“在新县制下之乡镇保甲人员，既系依法令从事于公务之人员，应认为广义之公务员，惟甲长不得免缓兵役”。[27]同年10月5日，行政院再次重申前令，并规定保长以上主管人员可以缓免兵役。次年1月28日，内政部又补充训令乡镇长可按委任职计算年资。1946年，湖北省还规定乡镇长可由委任文官11级至6级叙级。[28]很显然，这个时期的乡镇保长已由战前的民间社会组织者正式转变为国家公务员。
1703005949
1703005950
以往学术界普遍认为，国民党执政时期，国家官僚机构只比帝制时代下降一级。[29]这一看法只适用于“新县制”实施以前的情形。“新县制”实施后，国民党政权进一步由区级下沉到乡保。乡保成为1940年代国家政权与地方社会之间的交接点。国家政权的扩张和渗透达到了历史上前所未有的程度。
1703005951
1703005952
综上所述，1927～1949年的22年间，国民党政权在长江流域各省基层社会的渗透和扩张，有一个由浅而深的过程。大体而言，在政权初建时期（大约1927～1934年），忙于筹建上层统治机构，无力向县以下基层社会渗透，中央政令通过省下达到县衙以后，即被搁浅，无法再向下推行。这个时期的县衙门仍是国家行政机构的末梢。
1703005953
1703005954
从1934年前后开始，至1939年“新县制”实施以前，县以下开始分区设署，在区署一级正式委任国家行政人员，国家行政机构下沉一级。这个时期，在区署以下推行保甲制度，但在多数地区有名无实。区署实际成为这个时期国家政权机构的终端。
1703005955
1703005956
抗战爆发后，为了适应战时形势的需要，国民党政权加大了向基层社会渗透扩张的力度。1939年实行“新县制”以后，国家权力进一步由区署下沉到乡保，中央政令由省而县，由县而区，由区而乡，由乡而保，层层下达，连甲长也成为国家政权的“跑腿”。自上而下的政治轨道一直构筑到各家各户的大门口，把基层社会逼入了政治死角。“新县制”名义上规定县以下为自治体制，县乡均为自治单位，并“纳保甲于自治之中”，县设参议会，乡镇设乡镇民代表会，保设保民大会，甲设户长会议和居民会议，在法理上，甲长、保长、乡长、县长由下而上层层民选，形式上也构筑了一条自下而上的管道。但在实际运行过程中，自下而上的管道堵塞不通，县长、乡长、保甲长层层委任，各级民意机构有名无实。
1703005957
1703005958
在法理上，县乡保甲长兼负着双重任务：一是执行国家下达的行政事务，二是办理地方自治事务。前者充当国家政权代理人的角色，后者充当民间社会组织者的角色。事实上，县乡保甲长的实际职责完全被国家行政事务所侵占。征兵、征工、征粮、征款不仅是战时及战后县长的主要职责，更是区乡保甲长的唯一职责。县区乡保甲不仅是一个基层政治组织系统，而且还肩负着基层军事组织的重要职能。保甲组织建立的初始动机只是作为一个“防治奸宄”的政治控制工具，其后却很快扩变为国民党政权抽榨基层社会人力物力的政治汲取工具。正是在这一转变过程中，乡保长得到了滥用职权和从中揩油的大好机会。
1703005959
1703005960
1703005961
1703005962
1703005963
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 [:1703000762]
1703005964
革命与反革命：社会文化视野下的民国政治 四 区长
1703005965
1703005966
任何类型的组织建设，都必须具备两个最基本的条件：一是必须有一定的组织成本；二是必须有相应的组织队伍。
1703005967
1703005968
在清代以前，中国社会具有一种独特的组织结构。
1703005969
1703005970
一是正式领薪的官僚人数极少。据统计，19世纪末期，清朝中央政府官员2622人，地方官13007人，武官7464人，共计约2.3万人，[30]而当时全国人口突破4亿，平均每名正式官员需治理1.7万余人。如以地方行政官僚而论，这一比例则更悬殊。有人指出，18世纪末，中国每一知县统治人数大约为30万人，而革命前的法国，每一地方行政官统治的人口是3000人。[31]
1703005971
1703005972
二是非正式的吏役群体数量庞大。清代除中央和省道级衙门的吏员不计外，仅县级衙门，就有“千县30万吏”之说。[32]
1703005973
1703005974
三是县以下乡绅自治。据张仲礼研究，19世纪中国乡绅总数逾百万。[33]
1703005975
1703005976
中国传统社会就是一个由数万名官员、数十万名吏役和百万乡绅组成的一个上中下有机衔接的整合体。这样一种独特的组织方式，在漫长历史的岁月中成功地维系了一个地域辽阔、人口众多的农业社会的整合。
1703005977
1703005978
与传统社会相比，国民党统治时期的官僚组织形态发生了显著变化。为了应付“内忧外患”的大变局，国民党政府既不能像传统王朝那样“无为而治”，而传统文人士绅的衰亡，县以下的乡村自治网已经破裂，在这种情势下，国民党政府如要实现社会各层次的整合和控制，唯有建立一个从中央直统到基层的金字塔式的巨型官僚机构。
1703005979
1703005980
与历代王朝相比，国民党政府的确建立了一个庞大的官僚机构。据1948年统计，国民党中央和省级公务员共计55.7万余人，另有公役、技工、警兵69.7万余人。县级公务员人数未见综合统计，若以“新县制”时期的县政府员额编制估算，当时一个县政府直属机关公务员约100人，县政府附属机关公务员约200人，全国县级公务员总数当在60万人左右。再将中央、省、县三级公务员合计，则1940年代国民党政府公务员总数当超过115万人，相当于清朝文官总数的74倍有余。
1703005981
1703005982
表13-5 国民党中央和省市级机关公务员人数统计（1948年）
1703005983
1703005984
1703005985
1703005986
1703005987
但是，115万名公务员尚只填充了国民党政府整个官僚机构的上层部分。随着国民党政权由县而区，由区而乡，层层向下深入时，其公务员人数以几何级数增长。在1939年“新县制”实施以前，县以下的正式官僚机构只到区一级，县区两级机构规模尚小，人员编制尚有限。自“新县制”实施后，官僚机构延伸到乡保，县以下基层公务员人数倍增。据1942年的粗略估计，区干部约164612人，乡镇干部约686721人，保甲干部约12140908人，共计大约12992241人。[34]
1703005988