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大体而言，国民党党权与军权的较量和嬗递，可以约略分为三个阶段：1924～1926年为党权支配军政时期；1927～1931年为党权与军权颉颃时期；1931年以后则为军权控扼党政时期。蒋介石从此集党政军大权于一身。蒋介石的军事委员会委员长行营和侍从室成为主宰一切的“太上党部”和“太上政府”。国民党党治体制的法理序列是党→政→军，而实际序列却是军→政→党；名义上是以党统政，以党统军，实际上是以军统政，以军控党。但这也并非如胡汉民所说的“没有党治，只有军治”，因为蒋介石并没有放弃形式上的党治。孙中山一手奠定的国民党党统为蒋介石的军治提供了“合法性”基础。
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地方军权的膨胀
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值得指出的是，党治与军治相为表里的体制，并非仅指蒋介石个人军事独裁，而是贯穿于中央至地方的一种政治体制。在国民党中央委员中，有实力的武人中委和无实力的文人中委判然有别。如陈诚身兼中央和地方要职二三十个之多，权倾一方，不可一世。他在得意忘形之余，讥笑那些没有实职的文人中委为“闲散”中委。[54]齐锡生在考察战时国民党的性质后，曾下过这样一个结论：“如果说在战时中国曾有过统治精英的话，那么，这些精英既不是国民党中央执委，也不是中央政府的部长们，而是那些拥有实权，实际上控制着军队、疆土、民众、市场和生产能力，以及在不同程度上控制着政府机构的军事将领们。”[55]这一结论不仅适用于战时，也与战前的情形相吻合。
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形式上，国民党的党政双轨从中央一直铺设到县以下基层社会，如省有省党部和省政府，县有县党部和县政府，区有区党部和区署，似乎层层节制，党权和党治发挥到了极致，但实际上，大多数地方政权的主控者不是党人，而是军人。地方政权也是形式上的党治，实际上的军治。
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在省一级，省主席大权独揽，省党部无足轻重。而各省主席的人选则十之八九是武人。在国民党执掌全国政权的22年间，各省主席的出身背景，文人占12.5%，武人占87.5%；各省主席主政年数，文人占9.6%，武人占90.4%（参见表7-8）。可以说，国民党执政时期，武人控扼地方权势资源的程度与北洋时代几无二致。以湖南为例，北洋时期，该省主政者先后计有7人，其中文人2人，武人5人；[56]而国民政府时期，该省主政者悉为武人。此处姑且不讨论文人主政与武人主政的优劣长短，仅就事实而言，国民党时代的省级政治仍然是武人当道的军治。
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南京政权建立初期，国民党各级党部和党务人员一度强烈反对由武人主持地方行政，但未能如愿。这些武人或为北洋军阀转化而来，或为北伐后新生之“武装同志”。前者不过在名义上奉国民党“正朔”，或在形式上履行一下“党化”手续而已。如东北宣布易帜后，张学良下令东三省全体文武官吏于1929年1月1日一律加入国民党。[57]国民党中央为笼络地方实力派，常畀以相当的职位加以羁縻。在南京政府直接控制的省区，省主席一职亦大多由“武装同志”出任。“文装同志”出掌者仅属例外（如江苏省主席陈果夫）。如果说，在国民党控制力较弱的边缘省区由地方实力派执掌是出于无奈的话，那么，在国民党控制力较强的核心省区亦由武人主政，则是蒋介石实践其军治理念的结果。
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表7-8 省政府主席文武出身背景及主政年数统计（1928～1949年）
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表7-8 省政府主席文武出身背景及主政年数统计（1928～1949年）-续表1
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重军轻党
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蒋介石的军治理念，首先表现在放大军人在国家社会中的作用。蒋介石认为，任何时候，任何国家，军人都应该是社会的主导群体。他说：“凡一国家独立，赖有土地、人民、政治数要素，更有最要之要素，则为军人”，“盖无论古今中外，国家之兴替，全视军人为转移”。[58]又称：“自古每当易代之际，鼎革之后，其风化必肃静，其人心必振作，百废俱兴，能继续至百年或数百年而不替者，此何故也？盖以用兵之后，军人多散于民间，于不知不觉之中，社会亦进于军队化故也。”[59]在蒋看来，军人的作用不只在于保卫国家安全，而且关系到整个国家的兴替和社会人心的振刷。在蒋介石一生的言论著述中，要数对军人的褒扬性评论最多。
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其次，强调军队组织在国家和社会各个领域的普适性。蒋认为，“无论古今中外，要组织成一个健全的国家和社会，都是要全国军队化”。[60]他对军队化的含义做过如下解释：“就是以军队的组织，军队的纪律，军队的精神，和军队的行动和生活，使之普及于政治、经济、教育，以至于整个社会，成为一个战斗体，最后要做到民众即军队，军队即民众，生活即战斗，战斗即生活的目的。”在他看来，在一切社会组织中，只有军队组织最严密、最科学、最合理。他说：“现社会中组织之合理化，莫过于军队。军队的组织，完全是按照合理化的道理来做的，一切都有严密的组织和严格的纪律。无论几万或几百万的军队，可以在一个命令之下，于几小时内全体动员。现在我们就是要求全国男女老少，都能够按照军队的精神组织起来，可以如同军队一样的迅速。有了如此最严密、最强大、最健全的组织，便可算是军事化了，便可做到全国总动员了。”[61]
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蒋认为，军队组织的特质在于层层节制，系统分明，如身之使臂，臂之使指。故他极力主张不仅要政治军事化、党军事化，而且要社会军事化。社会军事化，就是将社会上一盘散沙的民众用军事部勒的方式组织起来。
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蒋介石对军权和军治的过分迷恋，分散甚至取代了他对党治和党务组织建设的关注和考虑。本来，孙中山1924年改组国民党的目的，是要将国民党建设成为一个具有广泛群众基础的现代动员型革命党。蒋介石执掌政权后，动员民众完全被统制民众所取代。在蒋看来，动员就是统制。他说：“总动员最根本的重要前提，就是‘组织’”，“所谓组织的意义，就是加强统制”，“统制的方法完全与军人组织的精神相同。我们讲‘统制’，就是要使全国军事化”[62]。故在蒋的思想理念中，没有政治动员，只有军事化控制。他认为，在人类社会古往今来的各种组织中，最合理、最严密、最有效的组织，莫过于军事统制。与军事统制相比，政党组织的社会动员功能显得软弱无力和无足轻重。在蒋介石的观念中，几乎没有为政党扮演建设性的角色提供一定的组织空间。蒋在对军人和军治作用极度放大的同时，对党人和党治的作用表现出轻忽的态度。同对军队的高度重视形成对照，蒋对党务明显轻忽。与连篇累牍的军事言论相比，蒋所发表的党务言论大约仅占其言论总数的5%。尤其在战前数年间，蒋几乎没有对党务发表过什么建设性言论。蒋在为数不多的论党言说中，毫不掩饰他对国民党党员和党组织的失望和鄙视，这与他对军人尚武美德的极力称赞恰成鲜明对比。
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蒋介石重军轻党的原因是复杂的。自孙中山逝世后，蒋介石与胡汉民、汪精卫之间为争夺国民党的最高领导权，展开了相当长时间的明争暗斗。在这场争斗中，蒋主要控扼军权，而胡、汪则力图以党权相颉颃。在一段时期里，蒋视党权为他扩张军权的障碍。在南京政权初建的三四年间，奉汪精卫为领袖的改组派在国民党地方组织和中下层党员中一度拥有相当广泛的群众基础。1931年、1932年之交，蒋介石第二次下野。他在其个人日记中总结下野的教训之一，即为“本人无干部，无组织”。换言之，直到1930年代初，蒋尚不认为国民党的各级党组织真正效忠于他。在蒋的一生中，他最为倚赖的权势资源是军队。自北伐以来，蒋深深体会到枪杆子的威力远胜过软弱涣散的党组织。无论是“清党”反共，还是与党内敌对势力交锋，蒋都最终依恃武力取胜。
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在重军轻党思想主导下，蒋不仅把军队作为“安内攘外”的工具，也将军事将领和军事组织扩展到地方行政的前沿，用作政治控制和社会整合的组织力量。蒋除了将一批军人安置在省一级主政外，在省以下地方政权中，蒋也喜以军人作为地方政治经济的直接管理者。最显明的表现是行政督察专员制度的建立。这一制度因应“剿共”军事而产生，最初主要推行于豫鄂皖三省，随后，蒋将之推及全国。与这个时期省级主政者一样，行政督察专员的人选亦以军人为主。[63]以湖北为例，该省1932～1949年先后任命过71位专员，内中有53位是军人，占全数的75%。[64]军人成了三四十年代中国地方政治的主导群体。军人治政蔚为时尚。蒋在战前甚至打算授予全国所有县长以军事头衔，最终因故未能付诸实施。战前长江中下游各省县长的出身显示，军人出身的县长约占10%～30%。抗战时期，战区县长要求以“富有军事学识及县政经验之干员充任为原则”，军人出身的比例增大，一般在30%～40%。[65]
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社会军事化
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蒋介石在推进地方政治军事化的同时，也着力推进社会军事化进程。社会军事化的“成就”主要表现在以下两个方面。
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一是保甲制度的推行。保甲制度作为一种基层社会组织，在中国有着漫长的历史。其雏形可推溯到北宋，明清两代进一步完备。蒋介石推行保甲制度，始于1932年，最初试行于“剿匪”省份，1934年下令推广于全国。蒋认为，保甲制度的长处，在于“照军事组织以组织社会”。所谓十户一甲，十甲一保，联保连坐，完全是一种“军事部勒”。
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二是新生活运动的开展。蒋介石在“剿匪”战事倥偬之际，发起一场似乎以恢复旧道德为中心的新生活运动。如果孤立地看，简直匪夷所思。实际上，这场运动是蒋介石军治理念在社会组织层面的具体实践，与保甲制度同为蒋介石推行社会军事化的重要步骤。蒋在讲解《新生活运动之要义》时明白指出：“我可以告诉大家，我现在所提倡的新生活运动是什么？简单的讲，就是使全国国民的生活能够彻底军事化！”“所谓军事化，就是要整齐、清洁、简单、朴素。也必须如此，才能合乎礼义廉耻，适于现代生存，配做一个现代的国民！”[66]可见，社会军事化是蒋介石发起新生活运动的出发点。
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在蒋介石重军轻党思想的主导下，军权日趋膨胀，党权日趋低落。从中央至地方，军凌驾于党政之上，党治徒有其表，军治实际上取代了党治。1930年，《大公报》张季鸾曾深有感慨地说：
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现在状况，政界固不堪，军界殆尤甚，且时局递演之结果，权力中心，皆集中于军，今人民已不知有党权、政权，而唯见军权。社会所注意，报纸所纪载，世界所研究，政府所筹划者，皆为关于若干军人之事。此情形已仿佛北洋时代之旧观，绝非三民主义训政下应有之现象。[67]
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人民不知有党权、政权，而唯见军权，正是党权衰微，军权膨胀的写照。自晚清以来，军人集团逐渐从社会边缘走向社会中心，成为举足轻重的力量。“民国成立，军焰熏天”，是民国初年的一种写照。1924年孙中山改组国民党，一个基本出发点即欲提高党权，强化党力，以图制服军权，扭转“因军人持权，党员无力，故党之主张无力”的局面。但孙中山过早去世，北伐又过早举行，蒋介石借军坐大。军人持权的局面很快又复旧观。在这一时代背景下，军人的地位如日中天。军人成为国家和社会的主导群体。影响所及，在一些地方，“凡拥有枪杆数百杆者，即称司令；仅募徒手数十人者，亦称官长。是以所谓司令者，到处皆是。彼此各据一方，凡地方财政赋税收入，截不解省”。[68]
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