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按国民党总章规定，省县党部的监察委员会有权稽核同级政府的施政方针及政绩是否符合国民党的政纲和政策。[30]但据国民党中央执行委员会的解释，党部的这种稽核权并非意味着地方政府的方针政策必须事先通过同级党部的核准才能施行，实际只是一种事后的知悉权而已。[31]
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在党政人事关系上，国民党中央高层大多是相兼相通的。而在地方，党政人事一般是分开的。南京政府建立后，国民党中央规定，除特殊情形外，地方党部委员一般以不兼任地方政府职务为原则。以1934年各省市党政人事为例（参见表8-1），在统计的25个省市中，江苏、安徽、湖北、四川、福建、河北、山西、陕西、青海、天津等10个省市均没有党政兼职情形，其他省市有党部委员兼任政府委员的，其比例亦甚低。党政首脑相兼的省市，大多属于地方实力派控制的省份，或只在名义上奉国民党“正朔”的“边缘”省区。因为这些省区国民党的组织力量无法有效地渗入。有的地方实力派拒绝国民党中央向其省区派遣党部委员，驱逐甚至杀害国民党中央委派的党务人员。在这种情况下，国民党中央党部只好将党部委员的头衔加在地方实力派的头上，或让地方实力派自行兼任党部委员。对国民党中央而言，这既是一种羁縻，更是一种无奈。
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表8-1 各省市党政人事兼职统计（1934年）
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抗战前地方党政关系形态大体是：机构分开，职能分开，人事分开，互不统属，互不干涉。地方党部和地方政府分属两个不同的组织系统，分别由国民党中央党部和国民政府领导；党只管党，即使是中央党部也不能直接向地方政府发号施令，而必须透过中政会和国民政府。
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党部为什么不能干政
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国民党实行党政分开，一个重要的出发点是希冀行政系统能独立有效地行使管理职能，以免地方党部介入行政事务而造成地方政治的紊乱。蒋介石在1928年8月召开的国民党二届五中全会上，曾提出《拟请规定党部与政府及政府与民众之关系及其职权案》。在这一提案中，蒋介石提出“约法三章”，其中之一便是“党员党部决不能直接干涉或处理行政”。[32]按理在一党专政体制下，党员对政治资源的垄断和党部对行政机关的统制，是确保和强化执政党地位的一个重要手段。而蒋却要求党政各司其职，党员立于行政人员与民众之间，一方面指导民众，另一方面监督行政人员，但不允许直接干政。
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不仅蒋如此，作为国民党训政制度设计者的胡汉民亦秉持同样理念。胡坚称：“党部断断不能干预行政。因为干预行政，政府党部就变成了双重衙门。党部的责任只在深入民间，去指示人民、领导人民以辅佐政府之不及。”[33]在蒋和胡的理想中，党是政府与民众之间的桥梁和纽带，党协助政府推行政令，负责教导人民，训练人民。比如地方自治一事，实行地方自治乃政府的工作，宣传领导人民去做，使人民懂得自治的道理，乃党部的责任。另一方面，党部还肩负着将基层民众的意见和不满上达给国家领导层的责任。在某种意义上可以说，蒋、胡期望于国民党党员的，有似传统士绅在皇权政治下的角色，既令其通官民之邮，又不让其直接干预政治。
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在此之前，蒋介石曾提出过党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的观点。蒋之反对党员和党部直接干预行政，可能还有另一深层原因，即在很长一段时期里，蒋视党权为他扩张军权的障碍。在南京政府建立以后的数年间，地方党部时常与蒋介石主导下的南京中央相颉颃。在国民党“三大”前后，一些地方党部和大批左派国民党青年聚集在改组派的旗帜下，公然向南京中央权威挑战。
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再者，国民党训政初期，其党员大多是北伐时期加入的知识青年。据1932年的资料，江苏各县党部委员，年龄多在30岁上下，学历多为中学和师范毕业。[34]而同期的县长多为大学毕业。在国民党三届三中全会上，何应钦即认为：“现在各县县党部的执行委员，不要说大学毕业生是绝无仅有，就是高中毕业的人也很少；他们智识程度这样幼稚，现在要叫他们去指导督促县长，实施地方自治及建设工作，自是不可能之事。”孔祥熙也认为：“办党的人尤其是在县等地方之内，都是些初中毕业的小孩子，知识既未丰富，经验更是缺乏，于是少年气盛，不免同其他各方面发生许多冲突。”[35]“清党”以后的二三年间，确有为数不少的左派国民党青年和基层党部在地方从事激进的社会改革工作，如打倒土豪劣绅、破除封建迷信、提倡“二五减租”等。相比之下，各级地方政府则大多显得稳重和保守。保守的地方政府与激进的地方党部之间常常发生激烈的矛盾冲突。[36]而南京中央则不希望用激进的方法来推进改革。他们认为，执掌全国政权以后，国民党的工作重心应由破坏转为建设，而年轻激进的党员和幼稚冲动的地方党部，“不顾政治之现实而徒凭一己之理想”，[37]不仅缺乏行政管理经验，甚至染有共产党的作风，可能妨碍政府的建设性工作。
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 [:1703012680]
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党员、党权与党争：1924-1949年中国国民党的组织形态 二 双重衙门的权力之争
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国民党实行党政分开，并非有意使其政治体制朝向民主政治的方向迈进。只是它始料未及的是，正是这种党政分开的地方党治体制，在很大程度上削弱了它的党治权威和党治基础。
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党政分开首先从体制上奠立了党政之间相互颉颃和冲突的基础。训政时期，国民党地方党政关系一直处于紧张对峙的状况。在战前，地方党部与地方政府之间的矛盾冲突，在省县两级政权中几乎普遍存在。孙科即感叹说：“各省省党部，各县县党部，没有一个党部不是和同级政府发生冲突，不过多少而已。”[38]蒋介石也承认：“无论哪一省，党部与政府都常有意见和冲突，因此党务不能发达，政治亦受障碍。”[39]有些地方甚至由文斗演为武斗，双方剑拔弩张，各不相让，在战前国民党地方训政史上写下了混乱不堪的一页。直至抗战时期，蒋介石对地方党政之不能融洽，仍痛心疾首地说：“这是本党十几年来无事可成的一个最大的原因！”[40]地方党政冲突和派系斗争一直是困扰国民党党治的两大顽症。
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当国民党政治体制由传统的单轨制转变为双轨制时，本身即潜伏着难以调和的矛盾。双重衙门体制必然导致机构臃肿，权责不明和相互争权夺利等弊端。本来在一党专政国家，党具有驾驭政府的“合法”地位，政府与党的关系一般是仰承而非颉颃的关系。而国民党实行党政分开，互不统属的两个机关势必相互对峙。“在党部一方面的人，以为政治机关的人都是腐化分子，同时政治机关的人都以为党部已经恶化。”“办党的人以为非把行政当局攻击一下，甚至对于行政障碍一下，不足以表示党权之高，党员之努力；而行政者，又以若不极端反对办党者的言行，即将受制于党人，不能办一件事，而且有渐趋于恶化的危险，便不能负地方治安的责任。”于是，“一方面腐化，一方面恶化，互相龃龉轧轹，永远冰炭水火”。[41]这是胡汉民对战前地方党政关系情形的描绘。
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值得注意的是，当地方党政发生纠纷时，国民党中央每每谴责地方党部，一再训示地方党部不要干涉地方行政。地方党部在嚣张一阵之后，最终因缺乏法理制度的支撑而败下阵来。一旦放弃指导监督政府的权力以后，地方党部和地方政府的地位很快发生逆转。“地方党部之权力日削，地方政府之气焰日高。”[42]据当时研究地方政治的学者观察，1931年以前，省党部对省政府尚有相当的监督权；1931年以后，省党部反寄息于省政府。[43]其时，省政府集一省民政、财政、建设、教育和人事等大权于一身，综理全省政务，机构庞大；而省党部则仅负责一省党务，机构狭小，其职责被限定在组织训练党员、宣传党的主义、推行党义教育、宣传引导民众和管理社会团体等方面，其他概不能过问，否则有侵权干政之嫌。
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而战前各省国民党党员人数有限，即使在国民党控制较好、党务较发达的长江下游数省，每省党员人数亦不过一二万人，其他边缘省区则仅数千人，甚至数百人。[44]由于国民党组织松懈，党组织对党员没有多大约束力。省党部只能对数十个同样没有实际权力和实际活动的县党部发号施令。于是有地方党务人员愤愤不平地说：“岂知三数年来，本党名为训政，实无殊于退听……各省市县党部坐拥虚位，毫无实权，绝不能过问各当地任何政务，偶一置喙，诽谤随之。”[45]地方党部的权力日趋萎缩，有的县党部只是一块空招牌。
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按国民党党章规定，地方党部监察委员会有稽核同级政府施政方针及政绩之权，但据时人观察，这种稽核权“能做到者实最少数”。[46]“各省省县政府之施政方针及预决算等，从未报告省县党部，致省县党部虽欲稽核而无从。”[47]按规定各级党部对于同级政府之举措认为不合时，得报告上级党部，由上级党部商请上级政府依法查办。但在实际执行过程中，党部并不能有效地行使对同级政府的监督权。如当县党部将县政府官员违法渎职事实报告省党部，再由省党部转请省政府依法查办时，省政府往往置之不理。政府系统出于部门保护主义，故意抵制来自党部系统的干涉。如江苏省党部根据各地县党部的检举，转请江苏省政府撤换被检举的县长时，省政府一再袒护，不予撤换。[48]
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地方党部不仅不能有效地监督地方政府的施政，反而按规定要替地方政府唱赞歌，为地方政府宣扬“政绩”，掩饰地方政府的劣迹和弊漏。1929年国民党中央制订的《训政时期党务进行计划案》，要求各级党部宣传训政方针，促进和协助地方自治工作。其后，又进一步规定地方党部应办理的事业：提倡及促进新生活运动；提倡及促进国民经济建设；提倡领导国民劳动服务；促进地方自治；进行党义宣传。[49]地方党部的职责主要是协助同级政府做一些“提倡”、“促进”和“宣传”之类的工作。党部成了政府和军队的“喉舌”，成了一个向民众空喊口号的宣传机关。[50]
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地方党部因没有实际干预和推行地方行政的权力而逐渐丧失了自身独立的政治地位。一位省党部委员牢骚满腹地说：“本党差不多变成了政府和军队的尾巴。因为不能监督政府，推动军队，只有依照政府和军队的需要去宣传。政府和军队做了坏事，也只能替他们向民众辩护，甚至民众受了政府、军队和其他恶势力的压迫，向党部申诉，党部也只能说，这是属于行政的事件，那是属于司法的事件，我们不管；或者说，那是属于军事范围的事件，我们没有法子管。”[51]党部即使有自己独立的政治主张，也必须透过同级政府的力量来推行。而地方政府对于来自地方党部的建议，往往置之高阁，党部亦莫奈之何。由于地方政府的所作所为和党部的高调宣传常相背离，党部在民众中的威信日趋丧失。
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党政薪俸比较
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实际上，地方党部不仅没有多大的政治自主权，连自身的存在也常受到地方军政力量的控扼。如地方党部的经费仰赖地方政府拨发。地方党部稍不遂意，地方政府即以停发经费相胁迫。在这种情况下，地方政府唯有仰承地方政府的鼻息。[52]
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党政人员的薪俸相差过远，也是导致地方党权低落的一个重要因素。战前一个省政府委员的月薪为500元，外加办公补贴，合计多达1000～2000元；而一个省党部委员的月薪仅150元，尚不及一个省政府科员的月薪（180元）；[53]在县一级，县长的月薪一般为250～300元，而县党部书记长的月薪只有40元（参见表8-2）。[54]一个县党部每月的全部经费还不及县长一人的月薪。[55]笔者从国民党江西省党部档案中检阅到一份叫刘己达的党务人员的履历，履历显示，战前一个省党部秘书的月薪仅及省政府土地局秘书月薪的一半，战时一个省党部书记长的月薪大约只有一个专署专员月薪的2/5（参见表8-3）。
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