1703016220
战前南京政府在党外主要吸纳了两部分人：一是北洋旧官僚，二是专家知识分子。有论者称，蒋介石之所以吸纳和延揽一批非党分子进入其政权体系，在很大程度上是迫于当时国内民主潮流的压力，才被迫在开放政治方面做出稍许让步。[20]事实上，战前国民党党员的数量和质量都不充实，吸纳党外人才主要出于其政权统治需要而采取的主动措施。由于政权初建，各方需才孔亟，而党内人才有限，只得向党外求才。这几乎是每一个新兴党治政权的必经阶段。
1703016221
1703016222
何廉曾以非党员身份先后出任过行政院政务处处长、经济部次长和三青团中央执行干事兼经济处处长等职。据何廉解释，“当北伐进入高潮，委员长逐渐控制政治权力后，他得在那些有政治事务经验的人员中寻求帮手。由于CC系人员太年轻，太没有政治经验，委员长不能指望CC系应付错综复杂的情势。黄埔系人员也太年轻，而且专门处理军务。因之，当北伐到达南昌时，委员长开始从CC系和黄埔系之外物色有经验的人帮忙，他转向北洋政府中经验丰富的人”。[21]何廉的解释并非没有根据。如蒋介石在南京政权初建时曾感叹说：“今之行政机关所最难者，不用一旧有人员，则手续多有不便；用一旧有人员，则旧有之积习，照随之而入。”[22]蒋介石所指的“手续”，实际上也就是何廉所称的“政治经验”。在这种两难处境下，蒋介石倾向于选择后者。
1703016223
1703016224
国民党执政初期，其党员大多是北伐时期加入的知识青年。据1929年统计，29岁以下的党员占国民党党员总数的56.1%；从入党时期来看，1926年和1927年入党者占79.3%。[23]蒋介石认为，这些年轻党员见识浅，好冲动，言行幼稚激进，染有共产党的某些作风，缺乏行政经验。他说：“我们一班党员，要自己知道我们一定有很幼稚的言行，我们既无十分经验，又在目前共党势力尚未消灭之时，不知不觉之间，免不了会袭用共党手段和政策。”[24]鉴此，蒋介石不敢放任他们入仕从政，而宁可吸纳一批保守老成而“富有政治经验”的北洋旧官僚参加新政权。蒋介石一再强调，如果将国家大事交给这些年轻人，“直是以国家、社会全体之生命作儿戏之试验品”。[25]这一看法，也代表了当时一批国民党元老的心态。他们认为：“凡行政人员皆老成，凡办党同志皆幼稚。”[26]国民党中央之所以不让地方党部直接干预地方行政，在很大程度上也是基于这样一种考虑。
1703016225
1703016226
1936年2月，在一次中央常会上，中央组织部部长张厉生曾就党员从政问题与蒋介石发生过一次争执。张厉生申称：“现在的党，实在感到无切实之工作，致省党部以下组织庞大而无所用之。如中央不予党以工作机会，使党部减缩亦可。此视中央之政策如何耳。”蒋对张厉生之言，颇不以为然。蒋认为党没有切实的工作可做，系党自身缺乏主动性和能力，不应该责备政府。蒋批评党内同志“不应专为猎取政府中的高位，比如有些很年轻，年在三四十岁之间，就要担任次长，我是不赞成的”。蒋以为党内年青同志无经验，易滋事，故不肯多畀责任。[27]时任中央党部秘书的王子壮对此感慨地说：“蒋先生对于党的不信任，似一切党员均为幼稚无能也者。此殆即蒋主张还政与民，党人不再滥竽其间之故欤？凭情论之，党人幼稚之处诚所难免，但所谓党人十分之九未得与闻政治，以其绝无机会参加之，党人而对政治有所主张焉得而不幼稚。少数党人之为达官者，亦以任用亲友为尚，于是党人吃党，坐食山空，以迄今日。责问国是，每以不应一党专政为言，呜呼，所谓党者，徒被骂名而已。蒋先生亦受此影响，其形迹历历如见，是诚冤狱矣。”[28]
1703016227
1703016228
王子壮所言，大致代表了当时相当一批年青党务干部的看法。他们认为执政党应使多数党员直接从政，“党人只能办党而不入政途，已属畸形”。[29]王子壮还分析说：“北伐时期极为迅速，于一二年之时间而能奠定全国，此固可喜，然牵就各方，容纳投降之事则甚多，于是自己之阵营转为复杂。其后之内战延长，此仆彼起，皆此辈之反复作乱有以致之也。同时以剿除叛乱而有功之人亦不能不予以位置，于是政治方面，党人之出路少矣。”王申言：“所谓以党治国，除中央之大方针决之于党外，党本身所谓党员者，每以不易参与政治为憾。如蒋先生则以为党人应埋首作下级工作，不应作官，故中央工作人员中，至多如张道藩提至次长为止。然以目前之情形论，只一江苏可谓以纯粹党人之力主持省政。”在王看来，由于党人出路少，党员从政难，“就实际言之，党之政权，形式而已”。[30]
1703016229
1703016230
蒋介石当时的首要考虑，是如何维持由北洋政权向南京政权的平稳过渡。在他看来，保守现状是维持稳定的第一因素。而要保守现状，最好是援用“老成”而“富有政治经验”的北洋旧官僚参政。这些人虽然不明党义，但能使政权在传统官僚轨道上平稳运行。据《中央日报》1928年7月22日报道：“北平克服，伪政府人员均摇身一变，投入本党。”1929年，南京政府的10名部长中，至少有4名是由北洋旧官僚担任。[31]故当时有“军事北伐，政治南伐”和“南京政府，北京内阁”之说。由于北洋旧官僚、旧职员的群相涌入，旧的政治作风和价值观念也随之带入新政权中。在一些国民党党员看来，“党几乎为北方官员的影响所控制了，就同它当年被共产党所控制一样”。[32]“年来政治失败，皆由于广用党外人。”[33]这自然使一些有理想有抱负的党员深感失望。
1703016231
1703016232
另一方面，国民党党员未能全面垄断政治资源，也与其人事制度不健全有密切关系。国民政府虽然设有考试院，但其实际职能非常有限。政务官既不归其任命，事务官也未归其选拔。政务官名义上由中央政治会议议决，实际则掌控在蒋介石个人手中；事务官的任免权则分掌于各部门和各机关主管之手。当时，政府各机关用人实行长官负责制，或可称之为长官承包制。机关长官对其下属可以任意辟用，任意罢免，悉视其个人好恶以及关系亲疏而定。何廉1936年出任行政院政务处处长时，对行政院中盛行的裙带风惊讶不已：“院中大小官员的任免几乎都是通过个人关系来解决的。尽管在考试院的督导下，实行着一种考试制度，但大小官职都不是通过这种制度来替补的，要有也只限于那些比较低微的职衔。理论上说，大小官职的委任，该人的学历、经历等需经隶属考试院的铨叙部的审批。实际上，这些履历表只是一具纸文，考试院对任何人推荐的任命极少否决过。”[34]
1703016233
1703016234
用人既乏规制可循，职位更无制度保障。主管长官一朝易手，下属各员亦随之大换班。时称“更换一次首长，荐信三尺，带员数十，赶走一半”，[35]即为写照。在这种情形下，即使有“用人先用党员，裁人先裁非党员”的规定，在实际运作中并不能切实做到。因为各机关长官用人时，不问党不党，才不才，只问亲不亲，派不派。对谋职谋位者而言，关键是有无奥援，有无背景，至于党籍有无，实无关宏旨。王子壮即称：“各机关一以人才是务（是乐观的看法），或以亲友为援引（是悲观的观点）。在长官之心目中，固无党的观念，乃以蒋先生等负党国重任者，系以党的立场之故，亦不得[不]佯奉之。实质上绝非党的政权。”[36]
1703016235
1703016236
官常失范，必然导致党纪党德失滥。自清末废科举后，旧的官僚选拔机制不复存在，而新的政治录用制度一直未能建立。作为一党专政的国民党政权，本可通过严格的党员选拔机制，将切实认奉党的意识形态的党员源源不断地输入到各级政权的官僚队伍，建立一种新的政治录用体制。但国民党党员的吸纳机制和政府人事制度很不健全，因而也无法有效地将党员直接转化为政府官吏。在那时官场，党籍有无，对个人升迁并不重要。况且国民党中央还曾经决议：“凡在军政各机关服务人员，虽非入党，一律以党员论。”[37]既然党籍不是入仕的必要条件，入仕后非党员亦以党员论，党员在政治地位和晋升机会上，比非党员并无明显的或潜在的优势。对普通党员而言，党籍并不能带给他们实际好处。普通党员既无政治内幕的知悉权，更无政治决策的参与权。赖琏在1936年国民党“五大”上当选为国民党中委后，颇以为可以参与中央的内政外交决策，结果除了参加几个不重要的会议外，连比较重要一点的政治消息也只能依靠每天看报纸才能获得。中委尚且如此，普通党员更可想而知。
1703016237
1703016238
入党既不能带来什么好处，党票贬值乃势所必然。随着党票的贬值，党组织对党员的吸引力和约束力，以及党员对党组织的凝聚力和向心力，均大为消减。1927年以后，国民党的大部分追随者是出于现实利益考虑的功利主义者和投机主义者。党票如果不能带给他们实际的好处，他们必然视党籍为无足轻重。加之国民党中央规定各级党部不能干涉各级行政机关的人事任免，党组织对从政党员完全没有约束力。对从政党员来说，掌握他们政治前程的是所在机关的上司，而不是党组织。即使受到党纪处分，也不影响其在政府机关的升迁。在这种情况下，党纪自然无法有效地执行。因为即使开除党籍，党员也感到无所顾惜，有的干脆自动脱党。复兴社发起人之一的刘健群即指出：“现在本党的党员，除了死刑而外，甚么都不怕……至于开除党籍，更是毫不在念，因为不但开除和恢复是一套骗人的把戏，就算根本开除，也不见有如何的损失。”[38]
1703016239
1703016240
党员对党的向心力，一般源于两方面的因素：一是对党的意识形态的忠诚信仰；一是对个人现实利益的考量。一个革命政党，在执掌政权以前，党员及其追随者面临着艰难困苦甚至生命危险的考验，非具有坚强信仰者不为之；而当执掌政权以后，入党者多数怀有现实功利目的。他们会算计入党能给自己带来多大实际好处。如政治录用的优先权，政治内幕知悉权，政治决策参与权，社会地位的优越感，或经济上的实际利益等。倘若一无所有，仅靠意识形态宣导和政治思想教育等手段是难以约束党员的。党的整体利益必须与党员的个人利益联结起来，党对党员才具有吸引力。只是一味强调党的利益高于一切，强调党员只有义务，没有权利，便难免流于空谈。时人称：“查现时各下级组织，少有工作，形同虚设，且党员更多行动自由，甚或不接受党的命令，其所借口者，以党员只有义务，毫无权利，虽加以申诫或开除党籍，彼等殊无所谓。”[39]
1703016241
1703016242
在现代政党中，为了加强党员对党的向心力和凝聚力，给党员以政治上的适当好处，成了政治惯例中的公认原则。美国政治学者古德诺早在1900年即指出，维持一个政党不是一件容易的事，它需要做大量的工作，不能指望那些热心于党务管理和政府工作的人从纯粹无私的动机出发，贡献出必要的时间和精力来从事这项艰巨的工作，必须给以他们某种形式的报酬。[40]国民党本不是一个充满意识形态魅力的政党，在没有实际利益的驱动下，党员对党日趋冷淡，甚至对党的生死存亡亦漠不关心。国民党组织的松弛涣散，其政治录用机制无疑是一个重要因素。
1703016243
1703016244
战前国民党党员对政治资源的有限控制，从另一个侧面反映了国民党党治的脆弱性。1927年后，国民党形式上执掌全国政权，实行一党专政，但此时的国民党实际上并不具备高度党治的自身实力和社会条件。1929年，国民党普通党员仅27万余人，到1937年，亦不过52万余人。这几十万党员即使全部转化为官僚行政人员，也难以对人口数亿的大国实行高度党治。1929年，南京政府仅控制约8%的国土和20%的人口；到抗战前夕，它已能对25%的地区和66%的人口实行统治。[41]但这种统治实际上是非常脆弱的。由于党力不足，南京政府一方面只能将政权的组织触角囿限于上层和城市，县以下农村基层社会任由土豪劣绅和地痞流氓打着其旗号胡作非为；另一方面，大量吸纳北洋旧官僚进入其各级政权系统，使北洋官场的政治文化得以在南京政权中延续下来，形式上建立了一个新的党治政权，实际上党权根本没有触动既有的社会和政治权力结构。战前国民党党员对政治资源的有限控制，正是国民党党治脆弱性的表现。
1703016245
1703016246
[1]大愚译《外人之共和观》，经世文社编《民国经世文编》（政治），沈云龙主编《近代中国史料丛刊》第50辑，第245页。
1703016247
1703016248
[2]孙中山：《国民党党员不可存心做官发财》，《孙中山选集》第1卷，人民出版社，1956，第463～464页。
1703016249
1703016250
[3]《中央执行委员会第十八次会议录》，《中国国民党周刊》第18期，1924年4月27日。
1703016251
1703016252
[4]《国民党政府政治制度档案史料选编》（下），第202～203页。
1703016253
1703016254
[5]白云梯：《彻底实行以党治国提案》，《中央党务月刊》第66期，1934年1月；鲁学瀛：《论党政关系》，《行政研究》第2卷第6期，1937年6月。
1703016255
1703016256
[6]《解释以党治国之意义并确定以党治国之方式案》，《中央日报》1928年7月31日。
1703016257
1703016258
[7]蒋介石：《党员的责任和地位与组织纪律之重要性》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，第518页。
1703016259
1703016260
[8]蒋介石：《中国建设之途径》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，第558页。
1703016261
1703016262
[9]《国民政府训令天字第14号》（1927年5月16日），铨叙部编《铨叙年鉴续编》，南京大陆印书馆，1934，第212页。
1703016263
1703016264
[10]《函江苏省执行委员会》，《中央党务月刊》第18期，1929年12月。
1703016265
1703016266
[11]《政务官与事务官之界限》，《中央日报》1929年9月1日。
1703016267
1703016268
[12]《支那中央政况关系杂纂——国民党关系》，日本外务省外交史料馆档案，档案号：A/6/1/1/2/2。
1703016269
[
上一页 ]
[ :1.70301622e+09 ]
[
下一页 ]