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在府、州、县一级，善堂的设置更为普及。如江苏江都县，设有同善堂，始建于乾隆四十六年（1781）（注：光绪《江都县续志》卷12下。）；江苏江阴县，有清节堂，始建于光绪六年（1880）（注：张之纯：《璜塘清节堂记》，见民国《江阴县续志》卷3《义局》。）；贵州贵县，乾隆年间就在覃塘墟创设了裕远堂，“皆为检埋暴露骸骨而设”（注：民国《贵县志》卷2《社团》。）；江西德化县，于道光年间设体仁堂，举行掩骼埋骴、救生拯溺等善事。（注：同治《德化县志》卷13《建置·体仁堂》，见《中国地方志集成》，南京，江苏古籍出版社，1996。）如此等等，不一而足。尤其在苏州府，其所属八县，共计设立善堂65所，其中吴县16所，长洲县9所，元和县16所，昆山县10所，常熟县4所，昭文县1所，吴江县6所，震泽县3所（详见附表9）。善堂之设，可谓极盛。
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从附表9可以看出，清代的善堂大致与善会相应。据其所行善举，细加分类，尚可概括为：（1）育婴、保婴并收养遗弃婴孩；（2）施棺代葬并掩埋遗骸；（3）收养老病男妇并流民；（4）设义塾，教里中子弟；（5）惜字；（6）教养并管束旧家不肖子弟；（7）收养老病耕牛；（8）埋瘗同乡棺木；（9）寄柩厝所；（10）修葺道路、桥梁；（11）舍药；（12）施粥；（13）放生；（14）收养名门嫠妇；（15）恤贫家嫠妇。这些善堂，或由当地官绅、善士所建，或由旅居本地的客籍商民公建。既有单一专职的善堂，如育婴堂、清节堂之类，又有复合的众善并举的善堂。
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大致说来，清代善堂所行善事，往往众善并举，多为混合型的善堂。如江苏江都县的“务本堂”，其善举就包括：（1）施医，设立内外科医士，诊视贫人病症；（2）施药，常年施送观音膏、五蹄膏，另夏送痧药，秋送疟痢丸；（3）恤老，贴给年老男妇每月钱400文；（4）教幼，堂中设立义学，延请名师训导附近贫苦子弟；（5）惜字，雇人捡拾字纸，在堂中字炉内焚化；（6）赈米，用堂中田亩所收租米，散给贫户；（7）救灾，凡遭受火灾之家，由堂内户给芦席12张，架竹10斤；（8）施棺、制棺两种，以备贫民乞化；（9）义扛，贫家无力抬棺，由善堂代为抬送；（10）义冢，设义冢，以备贫人迁葬，并掩埋暴骨。（注：光绪《江都县续志》卷12下，清光绪三十二年刻本。）此外，湖南零陵县永善堂，其善举亦包括育婴、恤嫠、施药、施棺、义山、义学、点痘、恤老等八项。（注：《永善堂纪事》卷下，清刻本。）值得指出的是，在有些善堂中，有总堂、分堂之别，总堂之下设立分堂，由分堂各司专职。如南京的普育堂，下分老民、老妇、残废、育婴、清节、崇义、义学七个分堂，“总其事于育婴堂”，总堂额称“普育堂”。（注：涂宗瀛：《江宁府重建普育堂志》卷1《原始》，清同治十年刻本。）又洞庭东山商人设于上海之“三善堂”，其所办善举，包括回赊施棺、代殓、寄柩、送柩、掩埋等。而其随后所推广设立之“存仁堂”、“体仁堂”，则分办回赊施棺、代殓、寄柩、掩埋、恤嫠、义渡诸善举。（注：彭泽益主编：《中国工商行会史料集》，下册，901~902页。按：所谓“回赊施棺”，实为回棺、赊棺、施棺之合称。三善堂义举，其回棺方式为将堂中置备的棺木分为奎字、全字、福字三号，照本定价，收钱发棺。赊棺方式为分禄字、寿字两号，禄字定价拾千，先收五千，寿字定价六千，先收二千，即可发棺。剩余之钱，听其日后自缴，概不催取。至于施棺，则专取喜字号棺木，凭保经报，不取分文。）
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当然，清代也有单一职责的善堂，而且有些比较著名。兹举其荦荦大者，归类分述如下：
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（一）育婴堂
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育婴堂，或称“留婴堂”。此类善堂，以留养遗弃婴孩为专责，尤以收养女婴为主。
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在清代，民间百姓的溺女之风甚盛，而且美其名曰“嫁之”、“度他人身”，习以为常。为此，清朝廷对此严加禁止。如顺治十六年（1659），左都御史魏裔介上奏，痛陈江西、江南、福建溺女之风，并要求朝廷加以禁止。顺治皇帝接到奏报后，云：“溺女恶俗，殊可痛恨。”于是，下令有司严行禁革。禁令之下，若无妥善安置的措施，法令实际上就成为一纸具文。于是，一些民间慈善团体就专设育婴堂、留婴堂，以解决百姓因贫无以抚养婴孩的困难。如苏州府育婴堂，位于雷尊殿西，即灵雨坛旧址。康熙十三年（1674），当地人蒋德埈、许定升等，对穷民遗弃子女深感怜悯，于是禀呈知府高晫，公建育婴堂，“收养遗孩，月给乳母，好善者迭司其事”，并刻有《出入汇记册》。陆阶《同徐松之游玄妙观育婴堂》诗云：“堂构清幽掌籍齐，尽将施舍姓名题。”（注：徐崧、张大纯纂辑：《百城烟水》卷3《长洲县》，199页，南京，江苏古籍出版社，1999。）可见，在育婴堂内，尚刻有施舍者的姓名。此外，育婴堂还“醵金而置产”，均由“向善者”、“好施者”捐赠，其中包括“宦游远道”的士绅及“行贾他方”的商人。（注：万言：《管邨文钞内编》卷1《育婴会置田疏》，见张寿镛辑：《四明丛书》，第7册，4018页。）又如湖北各府、州、县，一般将育婴堂设于城内关厢，乡村很难遍及，于是一些绅耆秀士纷纷在乡村设立育婴堂。（注：《湖北学宪王公霞九戒溺女告谕节文》，见《救婴新章》，清刻本。）浙江海宁州城的育婴堂久已废弃。至光绪十五年（1889），一些善士捐资创设“拾遗小会”。至光绪十七年五月，正式开设了留婴堂。（注：《杭州府札海宁州文》，见《海宁州重设留婴堂征信录》。）
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又清末的天津，亦设有“牛痘局”、“育婴堂”、“保婴局”。众所周知，由于医药制度的不完善，传统中国婴儿大多死于出水痘之症。于是，牛痘局一类的慈善组织应运而生。天津牛痘局又称“保赤堂”，位于鼓楼南，由一位姓华的当地绅士创立，其经费则全由盐商捐助。每年春天，负责给婴儿引种牛痘，至夏令天气炎热之时，暂行停止。凡是有婴儿需要种牛痘，只需到局挂号，由局给以票据，预定时日，给以引种。至期风雨不改，持票为凭。民间百姓携儿挨号种讫，另外给予种痘以后“宜忌章程一纸，不取分文”。育婴堂，设在东门外，俗称“娃娃堂”。此堂主要收养贫苦无依的幼孩。堂中乳妇、医药经费，则由运库给发。保婴局，设在西门外，由绅士创办。凡是极贫之家，新生子女且又无力抚养，允许其报名，听候查验。假若真系赤贫，由局补贴其家赡养婴儿。（注：羊城旧客：《津门纪略》卷6《义举门·牛痘局》、《义举门·育婴堂》、《义举门·保婴局》，42~44页。）
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清代育婴堂恤养婴孩之法有下面两种：一为留堂抚养。若留堂抚养，就需要雇募住堂乳妇与媪妇。如上述海宁州硖石镇留婴堂，就雇有住堂乳妇四名，每名抚养一个婴孩，另堂内雇有媪妇一名，“专为内堂一切之事”（注：《续增乳妇堂用各条》，见《育婴堂续征信录》，清刻本。）。二为善堂出费由生母自养。如上述留婴堂也实行过寄养之法，即将婴孩寄养在乳妇家中。（注：《续增乳妇堂用各条》，见《育婴堂续征信录》，清刻本。）根据湖南益阳县育婴堂的规则，只立总局，不设养房，不雇乳母，总局给费资抚，由生母自养。（注：《湖南益阳县救婴章程》，见《救婴新章》。）又湖南零陵县永善堂的育婴条规亦规定，婴孩由善堂给费，生母“领费自养”（注：《永善堂纪事》卷下。）。至于育婴之费，益阳县为每名给钱6000文，按三次给；而零陵县则为每个婴孩每月给钱500文，共12个月期满。又天津保婴局，为月内给津钱1000文，小米二斗。嗣后每月给津钱500文，小米一斗，给满三月为止。至冬天，又给棉衣一套。（注：羊城旧客：《津门纪略》卷6《义举门·保婴局》，43~44页。）
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（二）广仁堂
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广仁堂之名，较早者可追溯到清末的天津。天津广仁堂，设在西门外太平庄。同治八年（1869），由李鸿章上奏朝廷设立。此堂专门“收养孤贫妇女，抚教流落幼童”，其目的就是为了“存名节而普生成”。从史料记载可知，此堂先在天津东门外南斜街，暂设广仁堂，收养贫苦节妇及孤儿。其后因经费逐渐充足，于是西门外太平庄重新卜地建堂，共盖屋280余间，并将南斜街原收妇孺归并太平庄。此堂下分设六所：一为“慈幼所”，专门收养男孩。初收则为洗涤治病，继则分拨各所授事。二为“蒙养所”，选择收养男孩中聪俊之人，设立义塾，延师课读。三为“力田所”，于堂之左右购置地亩，种植稻黍菜蔬，选择其中粗笨之人，雇请老农教习。四为“工艺所”，选择其中不适合耕读之人，让他们学习编藤织席、刻字印书等技艺。等到他们年长业成，任由他们出堂自谋衣食。五为“敬节所”，收养青年节妇及无家幼女。六为“戒烟所”，四处延聘良医方药，治疗吸食鸦片者之烟瘾，使他们有自新之路。各所均派诚实司事专管。其中敬节所，“终日扃锁，以慎关防，饭食等项，悉由转桶出入”。推举年高有德的节妇，在内管束。等到她们守节年例相符，由堂董出结，转请旌表。（注：羊城旧客：《津门纪略》卷6《义举门·广仁堂》，41~42页。）
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其后，北京亦出现了专抚孤儿的广仁堂。此堂“专为各省难孩流落京都而设，参照天津广仁堂成案，凡孤儿之无依无告者，均准收养”。当时北京善堂林立，婴孩有育婴堂，惜字有百善堂，隆冬暖厂则有资善堂，施粥则有功德林、梁家园。而广仁堂对这些善举一概不管，专抚孤儿。据广仁堂的章程，此堂收养幼孩以5岁至15岁为限，查明无父母、伯叔可依靠者，才可收养。为防止养成一班惰民，无补于世，广仁堂既养且教，实行养与教统一的规章，使一人习学一业，“其资质优者立义学以教之，其次教以手艺，如刻字、成衣之类”。至于那些“蠢而有力者”，则教以“栽桑植蔬”。所有这些，无不是为了使这些孤儿通过学艺，日后能在社会上自谋营生。（注：《京都广仁堂章程》，清光绪间刻本。）
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（三）清节堂
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在清代，清节堂的别称颇多，诸如“立贞堂”、“贞节堂”、“恤嫠局”之类，无不与清节堂相类似。这种清节堂，或由地方官创设，附设于普通善堂之内，如南京普育堂下附设的清节堂，即属此类（注：《江宁府重建普育堂志》卷5《章程·清节堂现行章程》，清刻本。）；或由同乡会馆捐资设立，收养同乡中之节妇，收养名额又细分为官场、幕场、商贾，如浙江会馆在四川设立的贞节堂、恤嫠局即属此类（注：《浙江馆恤嫠局章程清册》，清刻本。）；或由地方节妇捐资创设，禀官保护，并由地方附生、监生监察，如江阴县的清节堂即由贞女黄巧贞创设。（注：张之纯：《璜塘清节堂记》，见民国《江阴县续志》卷3《义局》。）
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根据清节堂的堂规来看，清节堂主要“收养青年孀妇贫苦无依、年在三十以内者，及未嫁夫亡、立志在夫家守节之贞女”，允许带子女一起住堂。其子到12岁，就必须到中门内义塾上学，随师歇宿。（注：光绪《江都县续志》卷12下。）清节堂最重妇德，故管理极为严密。节妇入堂以后，即使是她们的生母或亲婆，也只准每月进堂探视两次，其余亲戚，一概不准进堂，只许隔栅门会面。节妇的父母、翁姑病故以后，总棚头禀明堂委，再由本管棚头带赴其家，相见一面，不准住宿。节妇的儿女在外嫁娶，也只准许同棚头出去一天，早去晚回，不准过宿。节妇之男孩在外成家立业，准许具禀申明，迎养出堂。如无子，只有年过50岁，其亲族才能领养。节妇在堂内不许吃斋念经，三姑六婆、僧道人等，也一律不准进堂门。节妇在堂内守节30年以上，照例禀请入奏旌表。（注：《江宁府重建普育堂志》卷1《原始》。）
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（四）留养局
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所谓留养局，就是专门留养贫民的善堂机构。冬月留养，即每年十一月起；春融遣散，至正月尽止。若其中有笃疾、废疾以及年过70岁之人，就常年留在局内。
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清代地方州县，一般栖流有所，养济有院，疗病有坊，掩胔有会，收养茕独，看似至优极渥，经费有常，然在穷民日众的形势下，这些固有的普济堂、养济院，其实势难遍及。如朝廷例设之养济院，只能收留本境鳏寡孤独、笃废贫民，至于无业男妇以及外来乞食之人，则不在收养之列。当东作方兴，与夏秋麦禾在野之际，这些人或佣工趁食，或乞食充口，尚可延生。但一到冬季，绝无可趁之工，亦难行乞食之计，所以只好设留养局，将他们暂时留养在局内。如黄可润任大城知县时，共设留养局六处，其中有四处设于大市镇中。（注：徐栋：《牧令书》卷15《保息·留养局》，见《官箴书集成》，第7册，340页。）
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自乾隆以后，留养局在北方地区得以广泛设立。即以山西为例，早在乾隆初年，就开始设立留养局，作为冬月收养贫民之举，然因经费无额，章程未定，未能遍设。至乾隆二十年（1755），山西巡抚全力举行，在各属通衢大路及五方杂处之所，各设立留养局，暖坑锅灶，煤炭米盐，无一不备。将那些实在无依穷民与老弱病躯及过往孤身疾苦之人，收养存恤，至春融之时，加以遣散，存活甚众。为此，专门遴选妥帖之人加以管理，一般为下令地方官员敦请有德望的缙绅监管该局。至乾隆二十二年，再经布政司、按察司会详，专门定下收养日期，即每年十一月初一日始，至次年正月底止。其北路关外早寒，则于每年十月十五日起，至次年二月十五日止。至乾隆二十四年，考虑到遇闰之年，节气提前，所以决定提前半月举行留养之举。关内、关南各州县，留养贫民，自十月十五日起，至次年正月十五日止。至于北路关外各州县，则十月初十日起，至次年二月初十日止。留养期间，每大口日给仓升米八合三勺，煤炭钱六文；十岁以下之小口，减半。所需经费，或取自“无碍闲款”，或“酌动额定繁费”，或地方官倡捐养廉银，或“绅士乐输”，无不“积有成数”，再交“商运置产收租，以作每年经费”。根据局内规章，若局内经费尚有剩余，可以留作下年之需。倘或经费不敷，则官为捐足。又每局酌置粗棉衣裤几十件，遇到单寒就食之人，立时散给。至于留在局内收养，则必须严格核实身份，确系无依老弱以及过往孤身贫病之人，方准入册留养。若是少壮无病之人，或是尚有依靠之人，无论本地，还是他方，一概不准留局收养。另外，每局就近延请良医，捐备药料，以甦病困。其病痊欲归者，量给路费遣回。那些因病身故之人，报官验明，捐给棺木。有主者，关传认领；无主者，埋于义冢，标记乡贯、名姓。至于收养贫民中所包括的妇女，则另行安顿一室，以免男女混淆。（注：海宁辑：《晋政辑要》卷6《留养贫民》，见《官箴书集成》，第5册，665~666页。）
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自乾隆十三年以后，北直隶共设留养局561处。其数之多，足证当时慈善事业之盛。从其规条来看，留养局大多设在城市集镇的交通要道，立木牌，上面大书“留养局”三字。局建有房屋，屋中有炕，炕与灶相连。若有妇人，则异室相处。入局以后，每天大人给米八合，小孩四合。另给衣被，人给一袄，二三人共有一被。若是病人，或年达60岁以上，则给棉裤。局内设医院，岁制寸金丹、万应丸之类药物，存局备用。若有人在局内病殁，则官给棺一具，埋于义冢。（注：《养局规条》，见《留养局续记》，清乾隆刻本。）
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（五）恤颐堂
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在中国古代，哽噎之祝，见之曲台；茕独之哀，陈于《小雅》。按照儒家的传统观念，王者以养老为本，圣人以安老为怀。所谓恤颐堂，又称“老人堂”。此类专门恤养老人的善堂，可举江宁之“恤颐堂”与天津之“育黎堂”为例加以说明。江宁恤颐堂，由正觉寺僧人镜公于嘉庆十六年（1811）创立。而天津的育黎堂，又称“养病堂”，专门收养老年男妇及病废残疾等人，由天津道署经管，其经费出自官方庄田之租。（注：羊城旧客：《津门纪略》卷6《义举门·育黎堂》，43页。）一为佛教人士所设，一为官方经管，可见，清代的善堂，官、民均有介入。
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为了对此类老人堂作一详细了解，下面不妨根据《恤颐堂规条》，对其慈善活动加以剖析。其规条共计下面10条，分列如下：
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1.恤颐堂专门收养无依无靠老人，凡是年龄在70岁以上者，均可赴堂报名。经堂内董事查明，其人素无犯案，又由邻居、里甲到府县出结，方可入堂。年龄未到70岁，不得强入，董事亦不得滥举。
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2.老人虽年龄已到70岁，但有子孙奉养，亦不准收入堂内。
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