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众所周知，元朝实行族类等级制度，蒙古人地位最高，色目人次之，汉人又次之，南人最低[37]。位高者有恃无恐而肆意欺压，位卑者暂时苟且而怒气蓄积，其结果自然是族际矛盾日渐膨胀，最终诱发起义遍地响应，直至元朝政权被逐至漠北。清朝虽然名义上宣称实施“无论满洲汉人，未尝有别，即远而蒙古番夷，亦并无歧视”[38]的族类平等政策，但满人、旗人、蒙古王公实际上仍然拥有诸多特权。如何避免王公贵族欺压百姓积聚族际矛盾最终酿成民变，也是清朝统治者面临的政治难题。而实行族类隔离政策，限制族际交往，可以尽量避免或减少因各族事实上不平等的地位造成的族际矛盾。
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清朝政府施行的满汉隔离政策，就充分体现了这一原因。入关之初，针对明末苛政，清朝政府采取了“省刑罚、薄税敛”的政治策略，“悉除故明加派诸弊政，民间逋赋，概行豁免”，“一切加派，尽为删除”[39]。但是清朝王公贵族、八旗兵丁，难免圈地以便抢夺、霸占田地，以致争衅四起。为减少争端、笼络民心，清朝统治者一方面采用洪承畴“以汉人养旗人，不令旗人营生计之策”，规定“凡属旗丁，给与世禄口粮，止许为官为兵，不得为工商”，实行满汉分业[40]；另一方面采用顺天巡按刘寅东“务使满汉界限分明，疆理各别而后可”的上疏建议，实行满汉分居[41]。
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（三）防止各族内部团结统一势力坐大
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除了族际隔离政策，清朝政府还在各族内部采取隔离分化措施，避免各族团结统一势力坐大，威胁自身的统治地位。蒙古诸部的归附，在清朝入主中原、一统天下的过程中发挥了十分重要的作用。因此，清朝政府一直将蒙古诸部视为维持、支撑清朝统治的基本力量[42]，为此清朝皇族与蒙古诸部建立了持续、频繁的和亲制度，通过姻亲关系强化满蒙关系。尽管如此，清朝政府还是采取了一系列政策，防止蒙古诸部势力坐大。在行政体制上，采取“少其地而众建之，既以彰赏罚之典，又使力少而不能为乱”[43]的策略，将蒙古诸部划分为外藩蒙古和内属蒙古两个部分，外藩蒙古又分为外札萨克蒙古和内札萨克蒙古两个部分，并对蒙古诸部实行分旗制度，严格划分各旗牧地边界，每旗札萨克直接向清朝政府负责，割断蒙古诸部之间的传统联系，从而使蒙古王公无法扩张势力[44]。在宗教政策上，为防止蒙古各部通过宗教实现统一，清朝政府有意扶持章嘉呼图克图抵消哲布尊丹巴的影响，并且精心保持达赖喇嘛与两位蒙古活佛之间的权力平衡；同时，为了防止世俗贵族同宗教势力结盟，清朝政府还禁止从贵族之家寻觅转世活佛[45]。清朝政府对汉人的措施更为严格，禁止举办结盟、结社、集会活动。
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除此之外，也有学者认为清朝政府之所以采取区域封禁政策还有其他的原因，如保持吉林、黑龙江的旗人和部落的特点，从而保持不受汉文化影响的八旗军后备力量，为清王朝留下退路；保护清廷对人参、貂皮、珠宝和黄金的垄断；保护满族文化和清朝传统；等等[46]。
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从大清到民国：中国民族理论政策的历史变迁（1644～1949） [
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从大清到民国：中国民族理论政策的历史变迁（1644～1949） 三 清末新政：皇权体制的穷途末路
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19世纪末20世纪初，清朝政府处心积虑实施两百多年的族类隔离政策已经造成了一系列导致国家危亡的严重后果，并濒临破产。
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在社会层面，清朝政府在东北、蒙古、西藏、苗疆等地实施严格的封禁政策，施行差别化的户籍管理制度，禁止、限制族际通婚和往来，不仅导致各族之间缺乏基本的了解和信任，而且加深了相互之间的隔阂、畏惧与歧视心理。
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在文化层面，清朝政府大兴文字狱，禁止满、蒙诸地使用汉字、汉语，钳制了族际文化交流与交往，错失了在空前大一统时代推进思想进步与文化繁荣的大好时机。
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在军事层面，清朝政府的封禁政策导致边疆地区人烟稀少的状况难以在短期内得到根本改变，造成东北、蒙古、新疆地区在长时期内有边无人、有边无防，给西方列强侵略中国、划分势力范围提供了极大的军事便利和政治口实[47]。
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在经济层面，清朝政府在东北、蒙古、西藏等地施行严格的禁商、禁垦、禁矿政策，限制了商业繁荣和经济发展，不仅无法为清朝增加财源，反而造成国库负担巨大，这种情况在签订《马关条约》和《辛丑条约》、承担巨额战争债务之后显得更加严重。
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在政治层面，遭受两次鸦片战争、太平天国起义、中法战争、甲午战争、庚子之变等内外多次的持续打击之后，清朝皇权日渐衰败，中央集权日渐衰微，地方分离、分治趋向日渐成势。“庚子之变”期间的“东南互保”[48]、外蒙古事变[49]，英国侵藏期间的达赖出逃[50]，已经明确为清朝政府敲响了隔离政策破产的警钟。
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在此背景之下，清朝政府被迫于1901年正式宣布实行“新政”，试图摆脱政治困局，挽救皇权统治，史称“清末新政”。概括起来，清朝政府在边疆地区的新政主要包括以下几个方面。
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一是改革地方行政体制。清朝政府先后在新疆、东北地区设置行省[51]；在内蒙古地区所设3道2府10厅13县，改设1府2州，改变了内蒙古地区原来单一的盟旗制度[52]；在外蒙古地区设兵备处、巡防局等20余个新式机构；在西藏改革驻藏大臣衙署，设置新式办事机构，试图取代噶厦政府势力；在川边地区强行改土归流，设置府县。除此之外，清朝政府还试图在外蒙古、内蒙古和西康地区改设行省。
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二是抑制宗教政治势力。清朝政府以为蒙古之积弱、西藏之愚昧，皆因宗教蒙蔽所致，因此对尊崇格鲁派（黄教）的传统政策做了重大调整，试图在外蒙古、西藏地区实现政教分离。清朝政府不仅希望使达赖、班禅、哲布尊丹巴呼图克图成为单纯的宗教首领而不得干预政治，而且出现了“永废达赖之制”[53]的倡议。
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三是兴办实业、移民放垦。基于东北、内外蒙古、新疆等地地广人稀、有边无防的实际，清朝政府取消了长期实行的封禁政策，设置边务督办、垦务局等机构，鼓励内地居民前往边疆地区垦荒定居。同时，在边疆地区兴办交通、开矿等实业。
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四是发展文化教育事业。清朝政府在东北、内外蒙古、新疆、西藏大力发展文教事业，推广新式学堂教育，开办报业馆、印书局等文化实业。据西藏学务局1911年的统计，自1904年至1911年初，西藏地区先后设立了19所新式学堂[54]。
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五是编练新军、实行警政。清朝政府在东北、内外蒙古、新疆、西藏大力编练新式陆军，开创新式武备学堂，并在各地设立巡警局，加强国防力量，保障社会治安。
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六是鼓励通婚、厉行同化。清朝政府先后取消了满汉、蒙汉之间的通婚禁令，以及对满人、蒙人使用汉字的禁令；改革户籍制度，允许八旗加入地方户籍，缓和日渐紧张的族际关系。
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七是改革中央集权体制。清朝政府宣布预备立宪，设立资政院，实行内阁制；改革中央政府，改理藩院为理藩部，负责蒙藏回疆诸地事务。
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从救亡图治的角度而言，“清末新政”无疑具有积极的历史意义。但是，清朝政府的一系列重大失误，最终导致新政的结局事与愿违、适得其反。
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第一，就战略而言，清朝政府进退失据，错失新政主导权。由于没有施行新政的全局规划和统一纲领，新政最初是以皇帝上谕的形式[55]要求军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军制财政……各举所知，各抒所见”[56]。如此草率颁行、率意而为，实际上将各地新政的策划、执行大权全盘交给封疆大吏，各地督抚、将军、都统借机大肆扩大地方政治、经济、军事自主权。等到清朝政府意识到地方势力尾大不掉、势必威胁中央统治，急于收揽地方权力之时，已悔之晚矣，实际上为辛亥革命后的军阀割据埋下了历史伏笔。以内蒙古改设省治为例，光绪三十一年（1905年），清朝政府曾饬令“体察情形、通盘筹划”在蒙古地区改设行省的奏议[57]，热河、察哈尔都统和绥远将军相继提出在内蒙古地区设立行省的方案，无不是以扩大自己的管辖范围、扩张自己的军政势力为优先考量[58]。
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第二，就策略而言，清朝政府四面出击、四面树敌，犯了政治大忌。新政既没有适当照顾蒙藏等边疆地区的特殊性，也没有寻求蒙藏宗教、地方势力的理解支持，更不可能动员各族群众积极参与。对中央和皇帝权威的过度强化，反而遭到王公、喇嘛、活佛、土司、寺院等宗教、地方势力的强烈抵制，不但激化了族际矛盾，也为外国分化、干预和分裂势力图谋分离运动制造了便利条件。以川边改革为例，驻藏大臣有泰认为，川边问题一是土司问题，二是寺院问题[59]。驻藏帮办大臣凤全在实施新政的过程中，既打压土司、改土归流，又抑制宗教、限制寺院，最终酿成“巴塘之乱”，严重损害了清朝政府对于川边地区的实际控制。
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