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在政治层面，遭受两次鸦片战争、太平天国起义、中法战争、甲午战争、庚子之变等内外多次的持续打击之后，清朝皇权日渐衰败，中央集权日渐衰微，地方分离、分治趋向日渐成势。“庚子之变”期间的“东南互保”[48]、外蒙古事变[49]，英国侵藏期间的达赖出逃[50]，已经明确为清朝政府敲响了隔离政策破产的警钟。
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在此背景之下，清朝政府被迫于1901年正式宣布实行“新政”，试图摆脱政治困局，挽救皇权统治，史称“清末新政”。概括起来，清朝政府在边疆地区的新政主要包括以下几个方面。
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一是改革地方行政体制。清朝政府先后在新疆、东北地区设置行省[51]；在内蒙古地区所设3道2府10厅13县，改设1府2州，改变了内蒙古地区原来单一的盟旗制度[52]；在外蒙古地区设兵备处、巡防局等20余个新式机构；在西藏改革驻藏大臣衙署，设置新式办事机构，试图取代噶厦政府势力；在川边地区强行改土归流，设置府县。除此之外，清朝政府还试图在外蒙古、内蒙古和西康地区改设行省。
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二是抑制宗教政治势力。清朝政府以为蒙古之积弱、西藏之愚昧，皆因宗教蒙蔽所致，因此对尊崇格鲁派（黄教）的传统政策做了重大调整，试图在外蒙古、西藏地区实现政教分离。清朝政府不仅希望使达赖、班禅、哲布尊丹巴呼图克图成为单纯的宗教首领而不得干预政治，而且出现了“永废达赖之制”[53]的倡议。
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三是兴办实业、移民放垦。基于东北、内外蒙古、新疆等地地广人稀、有边无防的实际，清朝政府取消了长期实行的封禁政策，设置边务督办、垦务局等机构，鼓励内地居民前往边疆地区垦荒定居。同时，在边疆地区兴办交通、开矿等实业。
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四是发展文化教育事业。清朝政府在东北、内外蒙古、新疆、西藏大力发展文教事业，推广新式学堂教育，开办报业馆、印书局等文化实业。据西藏学务局1911年的统计，自1904年至1911年初，西藏地区先后设立了19所新式学堂[54]。
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五是编练新军、实行警政。清朝政府在东北、内外蒙古、新疆、西藏大力编练新式陆军，开创新式武备学堂，并在各地设立巡警局，加强国防力量，保障社会治安。
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六是鼓励通婚、厉行同化。清朝政府先后取消了满汉、蒙汉之间的通婚禁令，以及对满人、蒙人使用汉字的禁令；改革户籍制度，允许八旗加入地方户籍，缓和日渐紧张的族际关系。
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七是改革中央集权体制。清朝政府宣布预备立宪，设立资政院，实行内阁制；改革中央政府，改理藩院为理藩部，负责蒙藏回疆诸地事务。
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从救亡图治的角度而言，“清末新政”无疑具有积极的历史意义。但是，清朝政府的一系列重大失误，最终导致新政的结局事与愿违、适得其反。
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第一，就战略而言，清朝政府进退失据，错失新政主导权。由于没有施行新政的全局规划和统一纲领，新政最初是以皇帝上谕的形式[55]要求军机大臣、大学士、六部、九卿、出使各国大臣、各省督抚“各就现在情形，参酌中西政要，举凡朝章国故，吏治民生，学校科举，军制财政……各举所知，各抒所见”[56]。如此草率颁行、率意而为，实际上将各地新政的策划、执行大权全盘交给封疆大吏，各地督抚、将军、都统借机大肆扩大地方政治、经济、军事自主权。等到清朝政府意识到地方势力尾大不掉、势必威胁中央统治，急于收揽地方权力之时，已悔之晚矣，实际上为辛亥革命后的军阀割据埋下了历史伏笔。以内蒙古改设省治为例，光绪三十一年（1905年），清朝政府曾饬令“体察情形、通盘筹划”在蒙古地区改设行省的奏议[57]，热河、察哈尔都统和绥远将军相继提出在内蒙古地区设立行省的方案，无不是以扩大自己的管辖范围、扩张自己的军政势力为优先考量[58]。
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第二，就策略而言，清朝政府四面出击、四面树敌，犯了政治大忌。新政既没有适当照顾蒙藏等边疆地区的特殊性，也没有寻求蒙藏宗教、地方势力的理解支持，更不可能动员各族群众积极参与。对中央和皇帝权威的过度强化，反而遭到王公、喇嘛、活佛、土司、寺院等宗教、地方势力的强烈抵制，不但激化了族际矛盾，也为外国分化、干预和分裂势力图谋分离运动制造了便利条件。以川边改革为例，驻藏大臣有泰认为，川边问题一是土司问题，二是寺院问题[59]。驻藏帮办大臣凤全在实施新政的过程中，既打压土司、改土归流，又抑制宗教、限制寺院，最终酿成“巴塘之乱”，严重损害了清朝政府对于川边地区的实际控制。
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第三，就思想而言，清朝政府内崇皇权、外媚强敌，不但没有形成近代国家的主权意识和民族平等思想，反而抛弃了古代中国处理族类政治的历史经验和政治智慧。清朝政府在东北、内外蒙古、西藏、新疆等地实行的新政，是在“各国竞争，殖民为要”[60]的思想指导下实施的，将“移民实边”等同于西方国家的“殖民”行径，一味强化中央对边疆地区的控制，贸然、骤然改变了以往的政教关系和羁縻制度。不仅如此，内忧外患的政治危局使清朝政府急躁冒进、不自量力，大小官员无不以为新政“急起直追，已嫌太晚”[61]，“迟早皆应举办，今事机迫切，尤为刻不容缓”[62]，全然不顾新政的很多内容和做法已经超出了清朝政府的财政承受能力和政治承受能力的现实，失败也就在所难免。在英国军事入侵西藏时，清朝政府不仅不支持西藏地方政府抗击强敌，反而采取“任其战任其败，终不能了局”[63]的旁观态度，无异于助纣为虐，从此埋下了西藏分离的祸根。
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清朝政府的新政措施不仅没有达到预期目的，反而引发了中央与地方之间激烈的政治、军事冲突，激起了外蒙古、西藏宗教保守势力的强烈反抗，促使十三世达赖喇嘛和八世哲布尊丹巴采取更加激进的分离主义行动，导致蒙汉、藏汉、满汉之间的关系日益紧张，造成恶劣的后果。
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第一，中央与地方关系全面恶化。清朝政府的新政虽然一度“热火朝天”“轰轰烈烈”，但是并没有全局规划和统一纲领。为了加强对东北、内外蒙古、新疆、西藏等地区的控制，清朝政府强行对传统行政体制进行根本性变革。在东北地区，清朝政府废除封禁制度，改设奉天、黑龙江、吉林三省。在新疆地区，清朝政府削弱伯克制度，增设府县。在内蒙古地区，清朝政府筹划改革传统的盟旗制度、设立行省。在西藏地区，清朝政府试图重设政府机构，重构权力版图。这些改革措施对内外蒙古地区的王公、贵族和西藏噶厦政府、土司而言，无异是一种巨大挑战，激起内蒙古、外蒙古和西藏地区保守政治势力的激烈反抗。清朝政府与西藏地方政府在川边归属和改革问题上的分歧，最终演化为中央与地方之间的直接冲突和军事对抗。新政不仅没有加强和巩固中央对地方的统治，反而因为骤然改变了既有的行政体制而打破了地方尤其是边疆民族地区原有的力量平衡，实际上弱化了中央政府对于地方的有效控制。
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第二，政治与宗教关系全面恶化。根据西藏黄教势力广被于蒙古的实际，清朝政府长期采取“崇信黄教”的政策，借助宗教势力强化对蒙藏地区的控制。但是，八世哲布尊丹巴在“庚子之变”期间听信谣言、引狼入室，十三世达赖喇嘛在“英藏战争”期间轻启战端、临阵出逃，令日渐衰败的清朝政府对黄教势力失去了信任和耐心。加之清朝政府以为蒙古之“积弱”、西藏之“愚昧”皆因宗教蒙蔽所致，所以在极不恰当的时机、以极不恰当的方式骤然改变了长期采取的“崇信黄教”政策：一方面限制达赖喇嘛、哲布尊丹巴等宗教领袖的政治权力，试图在蒙藏地区实现政教分离；另一方面抑制喇嘛寺院，严格控制寺院的喇嘛人数，甚至在川边地区扶持法国教堂，其结果是将蒙藏地区的宗教势力推向了中央政府和改革新政的对立面。十三世达赖喇嘛和八世哲布尊丹巴竞相寻求英、俄势力支持，谋求独立，清朝政府则先后两次褫夺达赖喇嘛的封号，筹划“永废达赖之制”[64]，并降低八世哲布尊丹巴的政治地位。皇权政治与宗教势力之间的联盟关系彻底崩溃瓦解。
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第三，蒙汉、藏汉关系全面恶化。为了缓和族际关系、消除族际隔阂，清朝政府先后取消了满汉、蒙汉之间的通婚禁令和满人、蒙人使用汉字的禁令，还改革户籍制度，允许八旗居民加入地方户籍。但是，这些措施相对于其他新政措施所造成的冲击而言，取得的效果实在微乎其微。就蒙汉关系而言：在外蒙古，实施新政的一切所需都由蒙古各部供给，蒙古王公又转而向所属百姓摊派[65]，导致“蒙民不堪其扰，相率逃避，近城各旗，为之一空”[66]；同时，内地商人把持了外蒙古的经济命脉，无论是活佛喇嘛还是王公贵族，几乎都成为内地商人的债务人，对内地商人的怨恨情绪日渐转化为对汉人的不满[67]。在内蒙古，清朝政府彻底取消了长期实行的封禁政策，设置边务督办、垦务局等机构，开荒拓垦，同时大力兴办交通、开矿等实业，一些蒙古王公为了谋取经济利益也招募内地居民圈地垦荒，移民放垦政策在加强了族际交往与经济交流的同时，也导致草原资源大量流失，造成蒙古牧民的经济损失，蒙汉之间的矛盾与冲突日渐增多，蒙汉关系开始恶化[68]。就藏汉关系而言：在西藏，清朝政府“以汉治藏”，借助川军在川边地区强行改土归流，并护送驻藏大臣入藏驻防。川、藏之间发生的多次军事冲突，满汉官吏腐败，以及川兵在驻防期间纪律松弛、烧杀掳掠所造成的恶劣影响，直接导致汉藏关系的全面恶化。
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从大清到民国：中国民族理论政策的历史变迁（1644～1949） [
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从大清到民国：中国民族理论政策的历史变迁（1644～1949） 四 几点思考和结论
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学界论及清朝的族类政策，多以清人李兆洛《皇朝藩部要略·序》中所言“修其教不易其俗，齐其政不易其宜”[69]为总，认为清朝政府以此为总纲制定其边疆、族类政策[70]。笔者窃以为此为学界对清朝族类政策的最大误解之一。清朝族类政治与古代中国历朝羁縻制度最大的区别就在于，清朝因为实行族类隔离的缘故，只“齐其政”而无“修其教”。明朝在西南苗区除了修驿道、设卫所加强控制之外，还广兴“义学”推行儒学和科举制度；清朝直到乾隆中期确定“以汉治苗”政策以后才正式沿用明朝旧例因势利导，“于羁縻之中寓化导之意”。但是在东北、蒙古、新疆、西藏等地，清朝政府并没有任何兴义学、设科举、行“教化”的意图和措施。也就是说，分化、封禁、隔离才是清朝族类政治的主题，“分其力而众建之”才是清朝族类政治的目的。清朝政府继承和发展了古代中国族类政治的经验和教训，在蒙古施行和亲、盟旗制度，在西藏尊崇黄教、设驻藏大臣，在西南“改土归流”，在新疆设将军府、施行伯克制度，加强了中央政府对边疆地区的控制，巩固了以皇权为核心的中央集权，形成了“天下一统”的政治局面，基本奠定了现代中国的政治版图，其功绩彪炳史册。但是这些功绩并不足以全面反映清朝族类政治的总体格局，更不足以反映清朝族类政策的思想基础，因此也就不足以由此得出对清朝族类政策的总体评价。我们既不能基于清朝治蒙、治藏、治疆、治苗政策，从清朝继承和发展古代中国“羁縻”制度的历史经验和政治智慧的角度评价清朝族类政治；也不能单看到清朝消除周边族类势力对于中原王朝的军事和政治威胁，从巩固和加强皇权专制的中央集权、奠定现代中国的疆域和版图的角度评价清朝族类政治；更不能效仿清末革命党从族类革命的角度对清朝族类政治采取全面批判的态度。我们需要将清朝族类政治放在当时的政治环境和历史背景之中，对其实施原因、目标和后果综合进行权衡评估，全面、客观地评价清朝族类政策。
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第一，由于清朝政府长期实行族类隔离政策，政治上汉、满、蒙、回、藏、苗诸地相互之间一直保持着相对封闭的行政状态。有清一代，清朝政府的辽阔疆域只是在形式上统一于皇权，各族、各地之间的经济交流与社会交往一直处于清朝政府的严密阻隔与控制之下。诸族、诸地在政治、经济、社会、文化上的相互隔绝与中央政权的日渐衰败，为列强鲸吞瓜分和族类分离运动埋下了严重的政治隐患。在清朝覆亡、皇帝退位之后，新的中央政权既无法在短时期内继承、恢复中央政府的故有权威，又无力在短时期内根本改变各族之间相互隔离、隔阂的状况，从而为清末民国时期的分离运动留下了巨大的权力空间和可滋生的社会环境。清朝族类隔离政策用事实证明，族际隔离与封闭不可能真正实现国家统一和长治久安。清朝因地制宜、因俗设治的藩属制度和羁縻制度，被很多学者视为中国现代民族区域自治制度的雏形。但是全面了解清朝族类隔离政策之后，就可以清晰地认识到清朝的藩属制度和羁縻制度实际上是一种封禁、封闭的制度，与民族区域自治制度有着天壤之别。
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第二，清朝族类隔离政策充分体现了皇权以天下为一己之私的专制本性，实际上标志着古代中国依附于皇权制度的华夷思想已经走进了历史死胡同。它不仅无法超越藩篱边界形成现代国家意识和主权意识，也无法超越华夷思想孕生现代民族意识和公民意识，反而连平等、互惠的族际交往都无法得到承认和保障。如果族际关系的维护只能依靠隔离和封闭来实现的话，其失败实际上也就是古代中国皇权专制制度和华夷思想的失败。清朝统治者并非没有认识到民族团结的重要性，清朝的崛起就充分证明只有汇聚各族力量和智慧，才可能政治清明、经济富足、军事壮大、边境安宁，但是为了防止族际联合威胁皇权，清政府宁愿反其道而行之。清朝统治者也并非没有意识到族类平等政策的重要性，一再宣称“凡有血气，皆吾赤子”[71]，“无论满洲汉人，未尝有别，即远而蒙古番夷，亦并无歧视”[72]。但是，出于对汉人及其他各族的不信任，清朝统治者认为必须维持满蒙皇族、王公的特殊地位才能巩固皇权，宁愿选择以尽可能抑制族际交往的方式减少族际矛盾和冲突，而不是转而通过皇权体制维持平等、合法、互利的族际交流与交往。为了维系皇权天下一统，不仅族际政治、经济、文化、社会联系可以牺牲，人身自由乃至婚姻自由也可以牺牲。
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第三，清末新政的失败，标志着古代中国以皇权为核心的族类政治体系土崩瓦解。古代中国的族类政治，包括两条核心内容：一是通过皇权至高无上的政治权威保障中央政府对族类地区的有效但有限的管辖，二是通过羁縻制度保障族类政治实体在臣服于皇权的前提之下实现某种形式的地方自治。这种皇权专制与地方势力之间的权力分配，是处理中央与地方、国家与民族之间政治关系的手段。在外敌入侵和建构近代国家的过程之中，古代中国的族类政治面临越来越严重的政治挑战。一方面，清朝政府在强边固防、抵御外敌的政治压力和开发资源、扩充财源的经济压力之下，不断削夺地方权力，加强对边疆政治势力的实际控制；另一方面，边疆政治势力为了维系既有权力，不惜在西方列强怂恿、利用之下，趁中央政府日渐衰微之机强化自身政治地位，实现“分治”或“独立”。中央与地方之间、政治与宗教之间、满蒙回藏各族之间的信任与情感日渐衰微，皇权专制和羁縻制度这两条维系统一多民族国家的政治纽带，最终在清末新政的冲击下土崩瓦解。
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[1] 《黑龙江通志·经政志·垦务沿革》卷八，转引自萧一山《清代通史》（四），华东师范大学出版社，2006，第211～212页。
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