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今日在此，做得一大快事，说人捐金三千，买都老爷上折子，专言科举，今将小引呈上，现已集有千余矣，想两日内可成也。[35]
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四
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中国历史上还有一个鲜明的规律，那就是历代官吏数量呈不断扩张趋势。明代刘体乾称：“历代官制，汉七千五百员，唐万八千员，宋极冗至三万四千员。”[36]到了明代，文武官员共十二万余人。
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同时，每一个王朝建立之初，官吏数量比较精简，但是随着时间的推移，无不成倍增长。
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比如唐代，初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期，京官人数达到2620人，外官人数则达到16 185人。
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宋朝草创之初，内外官员不过才5000人；到了景德年间（1004—1007年），已达10 000多人；而皇祐年间（1049—1053年），更增加到20 000多人。南宋只有半壁江山，但是庆元年间（1195—1200年）内外官员竟达40 000余人。这是指官员，至于吏的数量更是惊人，宋真宗一次就裁汰冗吏190 000余人。
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明代也是这样。明初洪武年间（1368—1398年），天下文职官吏数目不过5480员，武职官数在国初也不过为28 000员。世宗嘉靖朝时，刘体乾上疏指出：“本朝自成化五年，武职已逾八万。合文职，盖十万余。”[37]至武宗正德年间（1506—1521年），文官24 683员，武官100 000员。
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那么由此又引出了另一个问题：官僚系统为什么会不断扩张？
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第一个原因，官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就成为一个独立的利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。按照“公共选择学派”理论来看，官僚机构本身是一个垄断组织，它垄断了公共物品的供给，缺少竞争机制；同时，公共物品的估价存在着困难，政府管理活动的输入、输出都是不可观察的。基于这些特点，官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在官员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，行政效率不断降低。
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事实上，中国历史上搞了多次减员增效改革，然而总的趋势却是愈裁愈多，大多数减员改革都失败了。比如宋代“景祐三年正月，诏御史中丞杜衍沙汰三司吏，吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人诣宰相第喧哗，又诣衍第诟詈，乱投瓦砾”。[38]也就是说，当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员。这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的，十分愤怒，500多个吏员集体跑到宰相府去闹事，然后又跑到杜衍家门口破口大骂，乱扔瓦块石头，进行抗议。这一事件发生后，朝廷虽“诏捕后行二人，杖脊配沙门岛”[39]，但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代“戊戌变法”期间，光绪皇帝大规模裁撤冗员，成为保守派官员强烈反击的起点，不几日，变法即遭失败。
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第二个原因，官僚系统的不断扩张，也是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸，君主专制不断完善，注定官僚系统也不断延伸膨胀。
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秦汉以后，中央集权不断发展强化。每一次集权强化，就意味着国家权力不断延伸，造成官僚队伍的不断发展壮大。
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君主专制制度强化表现出两个方向：
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一是皇权不断向下延伸，比如朱元璋强化“里甲制度”。古代社会发展的一个特点是民间组织、民间自治不断被打压，所有事务都要由官僚体系来把持，所以国家权力不断向基层扩张。
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二是随着君主专制的发展，官员权力被不断分割，以期官员相互制衡，弱化他们对皇权的挑战。由此造成一官多职，官僚队伍进一步扩张。比如宋代为了防止地方割据，不断增设机构、分化事权，“昔以一官治之者，今析之为四五，昔以一吏主之者，今增而为六七”[40]。汉代初期的地方行政制度只有郡、县两级，唐代地方行政也只有州府和县两级，而到了宋太宗至道三年（997年），在州府上面又加了一级政权叫“路”，设置了四个行政长官，即“帅”（安抚使）、“漕”（转运使）、“宪”（按察使）、“仓”（常平使），分别掌管军事、财政、司法、救济等要务，且四个长官互不隶属。州县过去只承奉一个顶头上司，而现在得应付四个顶头上司和其相对应的衙门。
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历代裁减官吏数量的努力之所以失败，也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后，皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，也就无法从根本上过度触动他们的利益。
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臃肿庞大的官僚机构，最终导致“官多民少，十羊九牧”，百姓遭受搜刮的可能性大大增加。同时，它还带来了巨大的财政压力，使“陋规”这一腐败产物长期无法铲除。革除“陋规”涉及根本性、大规模的财政改革，要把各种办公经费全部列入政府预算，政府也相应地提高税率。但是清代皇帝，以康熙为代表，都迷恋“轻赋薄税”的美名，把“盛世滋丁，永不加赋”作为自己的政绩，不肯下功夫对财政税收体系进行理性分析和合理设计。只有雍正皇帝能做一定程度的突破，进行了“养廉银”改革。其实清代的绝大多数“陋规”，都可以用正式的税收来取代，让这些收费晒在阳光下，一方面可以解决政府实际支出困难，另一方面也可以减少对百姓的压榨。但统治者拒绝做出必要的调整，其结果只能是富了官吏，穷了百姓，祸害了地方，也败坏了王朝的统治秩序。
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[1]转引自单演义：《庄子天下篇荟释》，西北大学出版社，2009，第221页。
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[2]薛居正等：《旧五代史（一）》卷一八，《梁书》一八，列传第八，《敬翔传》，中华书局，2000，第168页。
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[3]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1997，第119页。
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[4]顾炎武：《亭林诗文集·诗律蒙告》，《亭林文集·郡县论一》，刘永翔校点，上海古籍出版社，2012，第57页。
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[5]邓牧：《伯牙琴（附补遗）》，《君道》，中华书局，1985，第3页。
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[6]刘泽华、汪茂和、王兰仲：《专制权力与中国社会》，天津古籍出版社，2005，第39页。
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[7]张廷玉等：《明史（二）》卷六七，志第四三，《舆服三》，中华书局，2000，第1101页。
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[8]张廷玉等：《明史（二）》卷六七，志第四三，《舆服三》，中华书局，2000，第1102页。
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