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传统官权不受皇权以外的力量制约,特别是不受民众的制约,因此权力可以很容易寻租。监察官员和其他官员一样,受利益最大化原则的支配,所以他们会轻易将手中的监察权力作为向权贵们讨价还价的资本。比如在权臣张居正秉政时,“谏官言事必先请”[28]。又如“高拱以内阁掌吏部,权势烜赫。其门生韩楫、宋之韩、程文、涂梦桂等并居言路,日夜走其门,专务搏击”,[29]充当权贵的鹰犬。
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所以我们就很容易理解为什么历代王朝后期,随着官僚体系的腐败,监察系统往往也会高度腐败。
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明代言官的权力非常大,但明朝中后期,言官系统的腐败已经特别严重。
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明代言官系统的腐败,表现在两方面:
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第一,监察官员陷于党派、地域之争,为所在派别效力,大肆攻击敌对派系。“明至中叶以后,建言者分曹为朋,率视阁臣为进退。……故其时端揆之地,遂为抨击之丛,而国是淆矣。”[30]因为他们有风闻奏事的权力,所以在党派斗争中摇旗呐喊,甚至冲锋陷阵,手段就是歪曲事实、颠倒黑白。
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第二,言官群体因为手中握有监督和考察官员的权力,所以公然索贿、买官卖官形成风气。明代后期,社会上给科道监察官员们起了个外号,叫“抹布”,他们为了别人的“干净”,完全不顾自己是否“污秽”。崇祯初年,谏官杨枝起对进京考察的地方官员公开索贿,声称如果不给,他就将在考评之中将对方评为下下等。面对这种恐吓,地方官员无人选择举报,因为他们知道举报也没有任何作用,只好连夜出门借钱行贿。
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明代监察御史权力更重,他们代天子巡狩,有“大事奏裁,小事立断”[31]之权,致使“按临之日,百事俱废,多方逢迎”[32],从而形成明代的一个专有名词,叫“台使之害”。崇祯年间,十三道御史巡察地方,地方官甚至要在门前跪迎。梁廷栋曾做过这样一个估算,“如朝觐、考满、行取、推升,少者费五六千金。合海内计之,国家选一番守令,天下加派数百万。巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐,多者至二三万金,合天下计之,国家遣一番巡方,天下加派百余万”[33]。
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监察系统腐败的结果是这个系统完全失去作用。崇祯年间的都察院考核地方官吏,已经完全流于形式,徇私情、通关节,结果全是“称职”,真是“滑天下之大稽”。清代学者赵翼认为,明朝中后期监察系统的腐败与王朝灭亡之间有着直接的关系:“嘉、隆以后,吏部考察之法徒为具文,而人皆不自顾惜。抚按之权太重,举劾惟贿是视,而人皆贪墨以奉上司,于是吏治日媮,民生日蹙,而国亦遂以亡矣。”[34]
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这种监察官员的腐败,在清代也同样存在。比如晚清康有为变法期间,多次“买都老爷上折子”,也就是花钱让言官按自己的意志上言皇帝。梁启超在致康广仁、徐勤的一封信中就这样说:
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今日在此,做得一大快事,说人捐金三千,买都老爷上折子,专言科举,今将小引呈上,现已集有千余矣,想两日内可成也。[35]
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四
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中国历史上还有一个鲜明的规律,那就是历代官吏数量呈不断扩张趋势。明代刘体乾称:“历代官制,汉七千五百员,唐万八千员,宋极冗至三万四千员。”[36]到了明代,文武官员共十二万余人。
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同时,每一个王朝建立之初,官吏数量比较精简,但是随着时间的推移,无不成倍增长。
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比如唐代,初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期,京官人数达到2620人,外官人数则达到16 185人。
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宋朝草创之初,内外官员不过才5000人;到了景德年间(1004—1007年),已达10 000多人;而皇祐年间(1049—1053年),更增加到20 000多人。南宋只有半壁江山,但是庆元年间(1195—1200年)内外官员竟达40 000余人。这是指官员,至于吏的数量更是惊人,宋真宗一次就裁汰冗吏190 000余人。
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明代也是这样。明初洪武年间(1368—1398年),天下文职官吏数目不过5480员,武职官数在国初也不过为28 000员。世宗嘉靖朝时,刘体乾上疏指出:“本朝自成化五年,武职已逾八万。合文职,盖十万余。”[37]至武宗正德年间(1506—1521年),文官24 683员,武官100 000员。
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那么由此又引出了另一个问题:官僚系统为什么会不断扩张?
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第一个原因,官僚体系的存在虽然是为皇权服务的,但是一旦出现,它本身就成为一个独立的利益集团,具有自我保护、自我繁殖的特点。按照“公共选择学派”理论来看,官僚机构本身是一个垄断组织,它垄断了公共物品的供给,缺少竞争机制;同时,公共物品的估价存在着困难,政府管理活动的输入、输出都是不可观察的。基于这些特点,官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租,倾向于机构不断扩张,表现在官员数量上只能增不能减,既得利益只能增加不能减少,行政效率不断降低。
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事实上,中国历史上搞了多次减员增效改革,然而总的趋势却是愈裁愈多,大多数减员改革都失败了。比如宋代“景祐三年正月,诏御史中丞杜衍沙汰三司吏,吏疑衍建言。己亥,三司吏五百余人诣宰相第喧哗,又诣衍第诟詈,乱投瓦砾”。[38]也就是说,当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员。这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的,十分愤怒,500多个吏员集体跑到宰相府去闹事,然后又跑到杜衍家门口破口大骂,乱扔瓦块石头,进行抗议。这一事件发生后,朝廷虽“诏捕后行二人,杖脊配沙门岛”[39],但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代“戊戌变法”期间,光绪皇帝大规模裁撤冗员,成为保守派官员强烈反击的起点,不几日,变法即遭失败。
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第二个原因,官僚系统的不断扩张,也是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具,官权是皇权的延伸,君主专制不断完善,注定官僚系统也不断延伸膨胀。
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秦汉以后,中央集权不断发展强化。每一次集权强化,就意味着国家权力不断延伸,造成官僚队伍的不断发展壮大。
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君主专制制度强化表现出两个方向:
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一是皇权不断向下延伸,比如朱元璋强化“里甲制度”。古代社会发展的一个特点是民间组织、民间自治不断被打压,所有事务都要由官僚体系来把持,所以国家权力不断向基层扩张。
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二是随着君主专制的发展,官员权力被不断分割,以期官员相互制衡,弱化他们对皇权的挑战。由此造成一官多职,官僚队伍进一步扩张。比如宋代为了防止地方割据,不断增设机构、分化事权,“昔以一官治之者,今析之为四五,昔以一吏主之者,今增而为六七”[40]。汉代初期的地方行政制度只有郡、县两级,唐代地方行政也只有州府和县两级,而到了宋太宗至道三年(997年),在州府上面又加了一级政权叫“路”,设置了四个行政长官,即“帅”(安抚使)、“漕”(转运使)、“宪”(按察使)、“仓”(常平使),分别掌管军事、财政、司法、救济等要务,且四个长官互不隶属。州县过去只承奉一个顶头上司,而现在得应付四个顶头上司和其相对应的衙门。
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历代裁减官吏数量的努力之所以失败,也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量,就意味着要简政放权,放松对社会的控制,这是皇帝不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后,皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会,不得不依赖官僚集团,也就无法从根本上过度触动他们的利益。
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