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然而，雍正却不屑于此。帝位认同的危机，丝毫没有影响雍正果断整顿吏治。清代惯例，新帝登基，都会颁发《登基恩诏》，豁免官员在前朝的罪责。但是雍正一上台，却破例将内阁草拟的“恩诏”当中关于豁免亏空的条例删除。雍正皇帝即位后明确指出，整顿吏治是他面临的第一要务：“古今为政之道多端，究其根本，未有不以吏治为先。”[4]这是因为官场腐败比盗贼为害更大：“命案、盗案，其害不过一人一家而止，若侵帑殃民者，在一县则害被于一县，在一府则害被于一府，岂止杀人及盗之比。”[5]因此，他即位不久就发动了一场声势浩大的吏治整顿运动。
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雍正决定以解决亏空问题为切入点，理顺大清财政体制。对于造成严重亏空的官员，雍正对他们先罢官后索赔，要他们自掏腰包赔补。自己还不起的，家人和亲戚代还；畏罪自杀的，人死债不除，仍由其家属亲戚代赔。很多官员因此丢官罢职，甚至进了监狱；在很多地方，贪渎无能的官员被大批撤换。雍正十年（1732年），直隶总督李卫上奏，通省府厅州县官员，在任三年以上者已寥寥无几。雍正也因此获得了“抄家皇帝”的“美名”。
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当然，在清查亏空的过程中，雍正也比以前更为深入地了解了大清财政体制的弊端。他意识到，官员们的贪污与收入过低之间有着直接的关系，正如康熙初年御史赵璟所说，“俸禄不增，贪风不息，下情不达，廉吏难支”[6]。雍正也认为，官员薪俸过低是一个客观现实。他要求的只是清廉，而并不是让官员们饿着肚子办公：“诸凡总期尔合于公慎而已，朕未有令尔等地方大吏至于困苦之心。”“未有枵腹从事之理，但不欺隐，于分外贪取，即为可嘉耳。”[7]因此反腐要真正取得成效，就要解决官员的收入问题。否则，手段多么强硬，只能起作用于一时，不可能长久：“若图稳之好听，……又不管其养资，但泛言不许扰害地方百姓，恐众属员未必诚服。”[8]
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随着对大清财政体制的深入了解，雍正形成了“养廉银改革”的思路。他决定给地方官员发放养廉银，让他们仅凭工资就能过上体面生活。官员们“均得养家之银，又可杜绝礼物之耗费而安分守己。若非极端不肖者，必不会冒死而动私派于民、挪移钱粮之心”[9]，这样可以极大程度上改善吏治。
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雍正皇帝按各级官员的官职高低、事务繁简，给全国地方官制定了不同的养廉银标准。一般来说，雍正年间总督每年的养廉银为两万两左右，巡抚为一万五千两左右，布政使为一万两左右，按察使为八千两左右，道府为五千两左右，州县为一二千两。养廉银数额超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至一百多倍。[10]
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[1]戴逸：《乾隆帝及其时代》，中国人民大学出版社，1997，第130页。
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[2]转引自冯尔康：《雍正传》，上海三联书店，1999，第578页。
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[3]转引自冯尔康：《雍正传》，上海三联书店，1999，第578页。
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[4]转引自黄婴、辛雁、方放：《中国历代的改革家》，解放军文艺出版社，1995，第158页。
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[5]中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文谕旨汇编》（第三册，无年月谕旨），《论内外文武官员严治侵欺挪移之罪》，广西师范大学出版社，1999，第184页。
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[6]蒋良骐：《东华录》卷九，康熙八年六月二十七日，林树惠、傅贵九校点，中华书局，1980，第152页。
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[7]见《朱批谕旨》（17），第5、12页。
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[8]《雍正朝汉文朱批奏折汇编》，雍正元年八月二十七日。
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[9]戴逸、李文海主编：《清通鉴（6）》卷八〇，雍正元年十一月初二日，山西人民出版社，1999，第2689页。
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[10]见陈光焱：《清代火耗归公和养廉银制度的启示》，《地方财政研究》2009年第3期，第77页。
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陋规：明清的腐败与反腐败 第三节 养廉银改革
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地方官员收入一下子增加了这么多，钱从哪来呢？
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雍正的做法是把“火耗”征收，也就是附加税的征收公开化、规范化，由州县政府漫无边际的私下征收改为省政府统一公开征收，不直接进入地方官腰包，收来的“火耗”取一部分作为各级地方官的养廉银。
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这个做法一开始受到很多中央官员的反对，认为这样会增加百姓的负担。但是雍正认为这种做法不但不会增加百姓负担，相反还会降低百姓负担。因为收入不足，大部分官员势必会搜括百姓，而且由于缺乏监管，他们会比实际需要捞得更多。所以“火耗”私下征收已经实际存在很久，养廉银改革只是使它由隐性变成显性，而且得到了国家公开监管，有利于限制“火耗”的恶性发展。确实，“火耗”归公，由省政府公开进行征收，收到的钱进不了地方官的私囊，与地方的利益并不直接挂钩，因此各地的“火耗”征收率普遍降低。改革之后，山西省的火耗率由原来的30%~40%，降到了20%；河南省由原来的80%降到了13%；山东省由原来的80%降到了18%。这样一下子扭转了康熙后期地方官狂征滥派的严重局面，人民的隐形负担相对减轻。[1]
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事实证明，雍正皇帝的养廉银改革是成功的。
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如果不增加官员的收入，结果自然是清官吃不饱饭，贪官贪婪无忌。雍正朝以前，地方官员大部分人虽然名义上工资不高，但灰色收入极高，而且国家无法监管，实际上让大部分人都成了法律意义上的“罪犯”和“窃贼”，生活在罪恶感之中。“以下养上”的财政格局，也让官场上不得不官官相护。
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养廉银改革使财政资金由省级政府支配，规范用途，拨给下级，划清了公私的界限，明确了资金使用的程序。养廉银改革使官员的薪俸收入有了明显增加，也让地方官员的收入显性化、透明化、制度化。地方官可以凭光明正大的收入生活，而不再靠贪污受贿来满足基本生活需要。改革之后，下级没有必要也没有财力向上行贿，上级也可以理直气壮地监管下级。这就打破了长期形成的“下养上”的局面，增强了地方对中央的向心力。
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更重要的是，在养廉银改革之后，雍正就可以正式禁止“陋规”。雍正认为，厚给养廉，就是要让官员“从容不窘”，则自然不贪。“火耗”归公和养廉银制度实施后，官员的合法收入已经可以满足需要，收受规礼自然就少了最重要的借口。在此基础上，雍正皇帝开始禁革“陋规”。他明令禁革一切节礼：“在地方官薪水之资自不可缺，但于属员之手接受节礼陋规，则断乎不可。目今各省内或有尚未分给养廉之员，著各省督抚悉心商酌办理奏闻。宁可以州县应出之项解至藩库，从公发给，而不可使其自相授受，废公议而徇私交，留礼仪交际之名而长贪婪贿赂之弊也。倘再有私收规礼者，将该员置之重典，其该管之督抚亦从重治罪。”（《清世宗实录》卷七一）
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