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1703072471 统属关系是一种刚性等级关系,“官职重要性”则有相当弹性,因为对官职的重要性评价取决于很多因素,甚至因观念而异。秦朝列卿以廷尉、内史居首,反映的是秦帝国对法制、财政的重视;汉武帝以后太常居首,则反映了“独尊儒术”之后,对祭祀、礼仪与文教的重视大大提高了。又如在明代,孔子后裔“衍圣公”为正二品,龙虎山的“正一真人”也在正二品,这种品位待遇,也属弹性等级关系。
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1703072473 “弹性等级关系”尤其能反映传统政治体制的特殊性,因为在这时候,“身份考虑”经常重于“运作考虑”,从而表明身份安排也是主要组织目标之一。一个极端的例子就是嫔妃与女官,她们往往拥有正式爵品,这是现代社会不会有的。不能说女官没有权责,然而其行政重要性,毕竟不能跟朝官相比,其等级安排是极富弹性的。北魏的女官,二品到五品;刘宋的女官,一品到七品;唐朝的女官,五品到八品。女官的职责没多大变化,其品级却变化颇大。宦官的品秩与此类似。汉代的中常侍、中黄门,本来分别是千石、比百石之官,后来增至比二千石、比三百石,就反映了东汉宦官的权势上升。
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1703072475 基于与皇帝亲疏的等级安排 女官、宦官,我们归入宫廷官。此外宫廷官还包括侍卫、侍从之官。宫廷官与朝廷官的相对等级关系,我们纳入“宫—朝”概念下加以讨论。“宫—朝”概念,提示了又一等级安排的原则,即以与皇帝的亲疏远近关系,来评价官职重要性,并据以安排等级。这就具有政治意义了。宗室、外戚的品位问题,也可以纳入“宫—朝”范畴。进一步说,政治意义的等级安排原则,还体现在对“贵—贱”、“士—吏”、“文—武”、“胡—汉”间等级关系的处理之上,详见本书第十一章。
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1703072477 品秩要素的分等 品秩的构成要素是权责、资格、薪俸、特权与礼遇,“权责”而外的后4项,都有可能另行设置等级。前面已经谈到,汉代郡守的资格等级就不同于其秩级,大小郡的秩级没有区别、薪俸没有区别,但资格高下是有区别的。梁朝的班位专以安排资格,与官品也不尽一致。资格、薪俸、特权与礼遇既可以配置于职位之上,也可以直接配置于品位之上,这时候就超出了职位结构,而进入品位问题了。
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1703072479 官员的个人品位,比职位等级的弹性更大,因为这已超出了职位结构,已不受统属、监管关系及行政重要性的限制了。汉代的大夫是品位性官职,光禄大夫比二千石,太中大夫比千石,谏大夫比八百石。它们属于无权责、无印绶的散官,彼此不相统属,其秩级安排的弹性相当之大。魏晋南北朝的大夫,还有将军号,与拥有者的职事官品往往很不一致。流外吏员,可能拥有流内的将军号。唐代后期,尚书六部之官发生了“品位化”,开始向阶官变质,于是,其间的等级关系随之而变。六部转而以“行”为序,吏部、兵部为前行,户部、刑部为中行,礼部、工部为后行,按“后—中—前”的次序升迁,而不是按官品升迁。“后—中—前”的次序只反映官员的资位变化,与职位、职事无干了。
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1703072481 概而言之:
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1703072483 1.职位等级分为不同类型,例如职等、职级、官署等级、行政层级等。
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1703072485 2.最基本的等级是行政层级,它以统属关系为基础,是最简洁的等级,而且是一种刚性的等级。
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1703072487 3.同一行政层级的官署或官职,可以因其重要性不同,而造成品级安排的不同,这时就可能出现“弹性等级关系”。
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1703072489 4.资格、薪俸、特权与礼遇等要素,可以各自独立分等;它们除了配置于职位之上,还可以配置于品位之上。
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1703072491 5.超出职位结构的官员个人品位,其等级的高低与疏密设置具有最大的弹性。
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1703072493 中国古代官阶制度引论 [:1703071946]
1703072494 2.宽度、跨度与责任分等
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1703072496 由权责等级推而广之,还将出现管理的宽度问题。管理宽度,指一位长官直接管理的下级人员与部门之多少(6),这将对层级的多少发生直接影响。
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1703072498 管理宽度与层级变化 管理宽度问题,首先与管理者的能力相关。法约尔设想了一种4×4的部门层次结构,厄威克则把最佳管理宽度设定为5—6人(7)。一般认为,管理宽度应在5—6以下(8)。在总管理对象一定的情况下,若管理宽度变小,则组织层次必然增多,组织结构发生变形,变成“垂直”结构。“垂直”结构的特点,是对下属的监管变强(9),下属的自主权减小,信息扭曲增大,分配的不平等增大。而管理宽度增大之时,就会发生相反的变化,组织外观变得“扁平”了,监管变弱,下属的自主权增大,信息扭曲较小,分配较为平等。“在其他条件不变的情况下,等级组织越扁平,其中的权威就越分散。”(10)一般认为,垂直结构比较适合专业分工细致,各职位之间依赖性强的组织;若各个职位的行为不确定,则适用扁平结构。目前企业管理的一般倾向,就是“领导范围最大化”和“等级最小化”,即扩大宽度、减少层次(11)。
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1703072500 下管六部,对尚书省的长官来说,可能是一个适当的宽度。朱元璋废宰相、直接面对六部,从政治上说打击了相权;从技术上说,皇帝的管理宽度扩大了6个,层级减少了;但因皇帝的个人能力各异,监管未必真的强化了。地方行政的管理宽度,尤其变化多端。周振鹤先生认为:“一般而言,层级越多,上下阻隔越远,政令不易贯彻,下情不易上达,中央政府也就越难进行有效行政管理。因此从中央集权的角度来看,要求有尽量少的层次。”(12)
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1703072502 秦汉实行郡县两级制。郡守被比为古代的诸侯,可以自为条教,其责任与事权都大于后世,中央监管相当简洁。这是因为,在相当一段时间中,若不计王国的离心倾向,则各地的向心力和忠诚度相当之高,不存在挑战中央的强大势力。汉廷对京师的安全相当自信,中央兵不过两三万而已。中央直接面对一百多个郡国,以十三州部刺史承担监管,给郡守以重大自主权,朝廷是很放心的。但汉末情况发生了变化。战事频繁,用大区形式来统筹军政,势所难免;割据趋势,进一步刺激了层级的增加。魏晋南北朝中,州和都督区先后成为行政层级,形成了府(军府,即都督区)、州、郡、县体制。
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1703072504 汉代人口众多,地方行政体制却比较“扁平”;魏晋南北朝各政权所辖人口少得多,地方层级反倒增加了,变“垂直”了。这是为什么呢?因为层级的增加有利于集权与控制。“扁平”将造成权威的分散,而管理宽度的减小与管理人员的增加,能明显强化监管,尽管这时行政效率下降了。所以魏晋南北朝地方行政层级的增加,是针对政治动荡、集权弱化的一种应激反应。(至于此期权臣利用都督区抗衡中央,属于政治问题,不是制度问题。)“层级少则效率高”的论断可以成立,但“从中央集权的角度来看,要求有尽量少的层次”的说法,就有些片面了。当前中国地方行政层级达四五级之多,很多学者在呼吁减少层级,主张“省管县”,或在城市中取消“区”(13)。这么做肯定能够减员增效,却将削弱集权与监管。在效率与监管两方面,当局得费神平衡;若集权与监管放松了,也非其所乐见。中国历朝行政大区的形成,往往与监管的需要相关。那些行政大区有来自军区的,有来自监察区的,也有来自中央派出机构的。
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1703072506 除了管理宽度,还有管理跨度的问题,也就是上级向下管理的层次多少的问题,例如下管一级、下管两级或更多级之类。从1983年始,中央由过去的下管两级改为下管一级(14),以解决任免烦琐、职责不清、效率低下等问题(15)。据称改革措施取得了成效。
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1703072508 任命权的管理跨度 在中国古代,官员的任命权也存在管理跨度问题。汉朝六百石以上官,由皇帝下诏任命;四百石至二百石,丞相任命;郡国的百石官属,二千石长官自行任命。人事权呈现为三大跨度。丞相到六百石官的任命,还有专门仪式,由不同等级的官员“赞”及授予印绶(16)。唐朝“五品已上以名闻,送中书门下,听制授焉。六品已下常参之官,量资注定”(17)。具体说就是三大层次:第一,流外九品吏员由尚书省判署,称“流外铨”、“小选”。第二,流内九至六品官,属吏部、兵部“流内铨”、“大选”。六七品送付吏部尚书选任,称“尚书铨”,八九品送付两位侍郎分别选任,称“中铨”和“东铨”,合称“三铨”。随后尚书都省审核,皇帝旨授。第三,五品以上官构成又一层次。四五品官、员外郎、御史及供奉官,由宰相进拟,皇帝制授;三品以上官,由皇帝亲择而策授(18)。管理跨度极为清晰。
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1703072510 宋朝拜宰相、枢密使、三公、三少,除开府仪同三司、节度使,封爵,加检校官,并用制,即由皇帝下制书任命。新任的知州,在上任前还要行“陛辞”之礼,皇帝在殿廷上为其遣行,并有指示激励之辞。元朝的一品至五品官,以制命之。清朝皇帝对中外高官用“特简”、“亲简”之法任命。大学士、各部长官、总督、巡抚、布政使、按察使出缺,或由大臣推举,或由内阁、军机处列名,皇帝简用。一些虽品级不高,但权责俱重的官职,也属于“请旨缺”,由皇帝特旨简放。军机大臣掌机要,由皇帝亲自从内阁部院调用。中级官员任用,须由吏部“引见”皇帝,皇帝面试,把印象批写于引见单上,吏部奉旨执行。
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1703072512 监察权的管理跨度 监察权也有管理跨度问题。汉朝规定,“刺史不察黄绶”。按,秩比六百石以上官,皆铜印黑绶;比二百石以上官,皆铜印黄绶。刺史主要监察二千石郡守及六百石以上县令,四百石至二百石的“黄绶”县长、丞、尉,由郡守监管,刺史不问。首都司隶校尉的监察跨度,就非常大了,京师及三辅、三河、弘农七郡的范围之内,“无所不纠”,唯不察三公。
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1703072514 考核权的管理跨度 考核权的等级分配,经历过变化。秦汉魏晋的通例是长官考下属,用西晋杜预的话说,就是“委任达官,各考所统”(19)。北魏考课,采用了“五品以上,引之朝堂,亲决圣目;六品以下,例由敕判”(20)的办法,即皇帝亲考五品以上官,尚书省主考六品以下官。唐朝的分等考课之法,更细密了。学者形容说:“如果以甲、乙、丙、丁代表4个由上而下的行政层级,那么,汉代丙考丁、乙考丙、甲考乙的状态,现已在很大程度上变成了丙考丁,乙考丙,甲考乙、丙、丁。”(21)唐代考课层次,与官僚的任命层次相近。三品以上的大臣、亲王及各地的大都督等,其考课由考功司与有关部门协调,具录各人功过后,状奏听旨裁决,是所谓“内考”;四品至九品官由尚书省协同主考官校定,再由宰相及皇帝审核;流外九品吏员的考级,由尚书省最终决定。四品以下官员,凡按劳考进阶而至三品,或六品以下官员升至五品者,必须由皇帝亲自下诏,方能授阶。
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1703072516 责任分等 在行政组织中,一份权责将涉及若干权责,每个职位都有其上级、同级和下级,有主管者与合作者。为处理这种关系,还要确定责任的分等。秦律之中,已有了很多上下级与同级间连坐的条文。例如,县廷中啬夫犯罪,若罚二甲,则其上司县令、丞罚一甲;若罚一甲,则县令、丞罚一盾(22)。汉朝有“监临”、“主守”概念,分开了上级长官与主管长官的不同权责。唐律:“监临,谓于临统部内;主守,谓躬亲保典之所者。”在唐朝“监临”又分为“统摄”、“案验”两种情况:“诸称‘监临’者,统摄、案验为监临”,“统摄者,谓内外诸司长官统摄所部者。案验,谓诸司判官判断其事者是也。”“主守”也被区分为专职与临时两种情况:“主守,谓行案典吏,专主掌其事及守当仓库、狱囚、杂物之类。其职非统典者,谓非管摄之司,临时被遣监主者,亦是。”(23)
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1703072518 在责任分等上,唐朝还有“四等官”的制度,用以追究同一官署中不同成员的公罪罪责。在各官署内,“诸同职犯公坐者,长官为一等,通判官为一等,判官为一等,主典为一等,各以所由为首”。“长官”指正职,“通判官”指副职,“判官”是具体负责的官员,“主典”是具体办事的吏员。以大理寺为例:“大理寺断事有违,即大卿是长官,少卿及正是通判官,丞是判官,府史是主典。”(24)在发生罪错之时,“各以所由为首”而区分轻重主从,依次递减一等处罚(25)。这种四等官的制度,在唐初还曾影响了流内品与流外品的结构。据叶炜君揭示,南北朝流外官中所有诸司长官、通判官、判官,在唐初进入了流内;而昔日在流内的令史、书令史等主典官,则在唐初下降到了流外(26)。就是说,流内外的分界,与责任分等有直接关系。
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