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秦与汉初，皇帝之下就是丞相及其副手御史大夫，行政首长位居一人之下、万人之上。再下就是列卿。由张家山汉简《二年律令·秩律》所见，最高的二千石一秩，列有御史大夫、廷尉、内史、典客、中尉、车骑尉、大仆、长信詹事、少府令、备塞都尉、郡守、郡尉、卫将军、卫尉、中大夫令、郎中令、奉常；其次为千石之秩，有御史、丞相相国长史。这种安排给了我们这样一个印象：秦汉的权责与秩级的匹配程度相当之高，二者成正比。这样的政府，在更大程度上是一个功能组织。
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东汉以来，权责与品秩不一致的情况，看起来增多了。东汉尚书台大为扩张，分割了三公太尉、司徒、司空的事权，以至有“虽置三公，事归台阁”、“三公顿为虚器”之说。此外自西汉后期，御史中丞成了御史台的台主。尚书令、御史中丞及监察京师的司隶校尉三官，在朝会时拥有特殊席位，号称“三独坐”。然而尚书令和御史中丞只是千石之官，不仅低于号称万石的三公、中二千石的九卿，甚至低于二千石郡守。尚书令和御史中丞权重位卑的情况，经历了东汉近两个世纪，到魏晋才见改观，此时尚书令升至三品，而且居于同品的九卿之前；御史中丞升到第四品，在同品的领兵刺史之前，高于五品的郡守。
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魏晋以下三公发展为八公，除了太尉、司徒、司空，又有太傅、太保、太宰及大司马、大将军诸官，被列在“公”位，高居一品。这“八公”都是元老的荣衔，南朝又经常授予皇子。宋武帝的次子刘义真，十五岁做了司徒；宋孝武帝的儿子刘子鸾，年方八岁就兼任司徒。魏晋南朝的尚书令，其权责相当于今天的国务院总理，是名副其实的宰相，然而只是三品官；尚书相当于今天的各部部长，也是三品官。干实事儿的尚书令、尚书，都比三公低两品，尽管三公只是荣衔。这与汉朝丞相居首、列卿居次的情况，显已不同。梁十八班制下，诸公高居第十八班，尚书令第十六班，列曹尚书只有十三四班。
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北周官阶，权责与品级的不相称尤为明显。因为这里的正九命与从九命两级（相当于正一品、从一品），又被“戎秩”的上柱国到仪同大将军8个阶官分成8等了，其下才是相当于六部尚书的正七命六卿。国务的主要承担者六卿，被“戎秩”压低了十几级；在六卿头顶上，有一大堆品位性官号。参看下表：
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魏晋南北朝时，无权责的品位性官号数量偏多、品级偏高。这在门下的侍从官上，表现得特别突出。例如三品的散骑常侍，五品的给事中、黄门侍郎、散骑侍郎，都是皇帝侍从，没什么日常行政职能。三品是三省长官的品级，五品是太守、国相的品级，可见这些侍从的地位是很高的。又，汉代的太子庶子比四百石，太子舍人比二百石。而魏晋以下，太子中庶子、庶子在第五品，同于二千石太守、国相；太子中舍人在第六品，同于千石之县令。太子庶子、舍人都是品位性官职。在魏晋时，相对于职能性官职，它们的品级明显上升。
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陈朝把尚书令调整为一品官，列曹尚书调整为三品官，其权责与品级看上去相称一些了。唐初承隋，以三省长官为宰相。唐太宗后期到高宗时，一些品级较低的官员被授予“同中书门下三品”或“同中书门下平章事”的名义，从而成为宰相。尚书令之官并不授人，尚书省以从二品的左右仆射为长官，但若不加“同中书门下三品”，则不能进入政事堂议政，不再是宰相了。六部尚书在唐宋仍为第三品，但在明朝就上升为正二品了，清朝更上升为从一品。这就与汉代的情况比较相似了。权责与品秩的匹配程度，明显提升。
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明朝废宰相，让大学士做皇帝的顾问及秘书。大学士以华盖殿、谨身殿、文华殿、武英殿、文渊阁、东阁等冠名，往往由曾任经筵讲官的人兼任。六部尚书为正二品，殿阁大学士不过正五品。然而大学士的权势不断上升，还有了首辅、次辅、群辅之别。万历时张居正为“元辅”十年，势侵人主，与宰相已差不多少了。所以学者称明代内阁“无相名，有相职，无相权，有相责”(46)。大学士品级较低而权责甚大，这种轻重不侔，也是一种精心的安排。钱穆先生指出：“直到明代亡国，大学士还是一个五品官。不过上朝时，他以尚书身份而兼大学士，已经是站在其他尚书的前面了。然照制度正轨论，他之所以尊，尊在其本官，不尊在其兼职。所以明代内阁大学士，就官制论，绝对不能和汉唐宋时代的宰相地位相比论。”(47)
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清廷形式上以内阁大学士为宰相，实权却在“军机处”手中。军机大臣几乎每天都见皇帝，皇帝的旨意由军机大臣发下，称“廷寄”，章奏亦由军机直达皇帝，不经内阁。内阁的权势，比明代低落了很多。然而从品级看，大学士官居一品；军机大臣除了以大学士兼任外，主要来自从一品的尚书、正二品的侍郎。一品的大学士，反倒“必充军机始得预政事”，“非兼充军机大臣，几与闲曹无异”(48)。
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权责与品秩不相称的事例，还能找到很多。这类现象提示了一个观察视角：从权责与品秩的匹配程度上，观察统治者的政治意图，以及官僚组织的性质。一个行政体制，若其权责与品秩的匹配程度较高，则它在较大程度上是一个“功能组织”；若品位性官号的品秩高于职能性官职的情况较普遍，则它在较大程度上是一个“身份组织”。
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中国古代官阶制度引论 [:1703071949]
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5．中外：中央官与地方官
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宋朝吴育有言：“自朝廷至台省以及郡县，上下有次，轻重有伦。至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之内。”(49)对这“至上莫若君父之前，至重莫若朝廷之内”之言，我们不妨稍加引申扩展，理解为王朝安排品秩的重要原则之一，即，跟皇帝、跟中央朝廷越亲越近越尊贵。“中外”问题，及下一节要讨论的“宫朝”问题，均其荦荦大端。
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我们用“中外”一词，指称中央与地方同类职务的等级关系。二者的不平等，在中国古代构成了一种等级现象。当然，这类现象也不是古代才有。1956年的30级行政级别，也是如此。以科员和办事员为例：中央和国务院的科员是17—21级，办事员是22—25级；而省市县的科员为20—24级，办事员为24—27级。那么同样是科员职务，在中央就比在省市县高2—3级。这种“中外有别”的做法，古已有之，而且更甚。
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为了彰显中央对地方的政治优势，给中央官以较高品秩，这种做法先秦已有先声。列国管辖的地面未必比周天子小，管辖的户口未必比周天子少，但列国的卿大夫在周天子之前，按礼节只能自称为“士”，不能称大夫，要降一等行礼。晋国大夫韩起来到了周天子的王廷，谦称“士起”，以“士”自居，周天子便夸他“辞不失旧”(50)，能恪守“尊王”旧礼。
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在《周礼》设计的九命制度中，天子的卿大夫士，其命数整体性地高于公侯伯子男国的卿大夫士。请看：
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《周礼》申张的这种“尊王”原则，在后来就成了中国官阶的进化趋势。
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秦与汉初的郡守与列卿都是二千石，没有高下之别。然而后来，列卿的秩级变成中二千石。“中”就是中央的意思。钱穆先生曾有专论：“汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。”(51)不过，中二千石的月俸是180斛，二千石月俸只有120斛，薪俸高出了50％，差别还是很大的，并不平等。
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随中央集权逐渐强化，同名或同类的官职，置于中央者的秩级高于地方的情况，就逐渐多起来了。汉初的王国官制略同于中央，所谓“百官皆如朝廷”，王国同名官职的秩级也同于中央。但在中央九卿升到中二千石之后，王国的郎中令和仆被汉武帝降到了千石。又如中央的尚书秩六百石，王国的同类官职另称“治书”，秩比六百石，低尚书一等。中央的谒者秩比六百石，王国的谒者秩比四百石，低两等。中央的太乐令、祠祀令、太医令、卫士令秩六百石，王国只能设礼乐长、祠祀长、医工长、卫士长，秩比四百石。中央的三署郎中秩比三百石，王国郎二百石，也矮了一头(52)。
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唐朝的九品之下，有“流外官”和“杂任职役”两类吏员。在一定程度上，二者是以“中外”为别的，“流外官”只设于中央，地方没有，或极少称“流外”。赵世瑜先生指出，两类吏员的部分职名是重叠的：职名“在中央属于流外官范畴，在地方却属于杂任；而一些在地方上应属职役的名目，如亭长、掌固之类，以及谒者、门子等，在中央却属流外”。同样的职务，在中央则属“流外官”，在地方便称“杂任”、属“职役”。类似情况宋代多少也有：录事、贴司、孔目官等，设在中央的仍属流外，算是吏职；设在地方的，则宜归于职役。“这说明当时的公务员体制之特点，与现代有较大不同。”(53)不过前已指出，现代中国也有“中高于外”的做法。
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在资格管理上，中外官吏的待遇也不相同。明朝的吏员充役九年后，若“考满”称职，就获得了“出职”资格，即进入流内的资格。但这时候，中外待遇就不相同了：在京衙门的吏员一考就可以出职，在外衙门的吏员两考才能出职(54)。清朝的京官，其升迁机会优于外官，在迁转计俸上有明显优待：“凡论俸推升者，京官、外官各自计俸。其有京官与外官一同论俸推升同知之类，皆分京俸、外俸。京俸二年抵外俸三年，余一日作日半。京官以历俸二年为俸满，外官以历俸三年为俸满。”(55)“京俸二年抵外俸三年，余一日作日半”的规定，给予了京官1.5倍的优惠，京官只要服务2年，就能获得外官服务3年的资历，升迁快捷多了。京官侍郎与外官布政使都是二品官，但侍郎外放却不是布政使，而是巡抚；六部的司员外放，可得道员与知府。
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朝廷派往地方的使者，由于代表皇帝，礼制上就可能有特殊待遇。汉代的车驾制度，公侯以上才能“朱班轮”，列侯、公卿、二千石使用“法驾”（大典所用车驾）时用驷马驾车，一般情况下只能乘安车、驾两马，六百石以下的安车驾一马。但皇帝使者的使车规格就很高，都是“朱班轮”，“大使车”可以驾驷马，而且是“重导从”，即包括贼曹车、斧车、督车、功曹车等在内的前导后从之车，都是两辆，颇为排场。“追捕考案”的小使车也可以驾两马。东汉的刺史代表皇帝监察郡国二千石，尽管秩级只是六百石，却可以驾驷。
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明朝巡按御史号称“按臣”，与县官都是七品，然而县官谒见巡按时，递手版、行大礼、低声下气，奉命唯谨。巡按御史巡察之时，其驻地皆在省城，势位与都、布、按三司相仿，甚至在其之上。故事，巡按出巡常常骑驿驴。明宣宗时御史胡智上疏，认为巡按序于三司之上，常与三司处理公务，然三司骑马而巡按骑驴，颇失观瞻，请改乘驿马。明宣宗允行。巡按代表皇帝巡视地方，既是天子耳目之寄，又代表天子巡狩——所谓“如朕亲临”，小事可以独断，大事始启奏朝廷。在这个特定场合，就出现了品级相同而地位相异的情况。又如清朝逢乡试年份，则从翰林院编修、修撰中委任主考；编修、修撰不过是七品官而已，但在地方上却能享受钦差的待遇，督抚也要待以殊礼。
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京官与外官的薪俸待遇，不同时期有不同安排。有时给地方官较高待遇，有时给中央官较高待遇。晋朝内官重而外官轻，士族权贵都贪恋京师繁华，不愿做地方官。为解决这个问题，晋廷曾经制定了一个“甲午制”，强制规定，必须担任外官后才能继续升迁。地方官的俸禄及法外收入更高，所以在东晋南朝，外任又成了官员的“脱贫”之途。唐初外官无禄。唐太宗贞观二年（628年），外官给禄只及于“有上考者”，卑品的外官仍然无禄。直到贞观八年，外官才有官禄，但仍然低于京官一等。唐朝前期的俸禄，从官俸和手力说，厚于京官而薄于外官；从职田看，外官就多于京官了。唐肃宗以后，又出现了外官厚而京官薄的情况。清朝的养廉银高于正俸数倍、数十倍，主要用于优待地方官。那么官僚心里就会打算盘：在谋求较高权势、声望和晋升机会时，倾向中央官；在谋求较大经济利益时，倾向地方官。