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癸卯学制的《奏定初等小学堂章程》规定，国家“设初等小学堂，令凡国民七岁以上者入焉，以启其人生应有之知识，立其明伦理爱国家之根基，并调护儿童身体，令其发育为宗旨；以识字之民日多为成效。每星期不得过三十点钟，五年毕业”。并且强调：“国民之智愚贤否，关系国家之强弱盛衰；初等小学堂为教成全国人民之所，本应随地广设，使邑无不学之户，家无不学之童，始无负国民教育之实义。”[94]《奏定高等小学堂章程》也在立学总义中明确规定：“设高等小学，令凡已习初等小学毕业者入焉，以培养国民之善性，扩充国民之知识，强壮国民之气体为宗旨；以童年皆知作人之正理，皆有谋生之计虑为成效。”[95]从字面观之，立学宗旨显然与科举时代的学校有着根本区别。即就个人而言，读书是为了做一合格的国民，并为走向社会后的谋生做准备；对政府来说，培才是基于国民教育和社会发展的需要。这一从外国贩来的新教育观念，虽然堂而皇之地写入上述章程，成为癸卯学制的重要内容，但由于这些宗旨的知识内涵，乃自东西洋移植而来，与中国传统读书做官的科举正途格格不入，国人接受的程度、各地情况亦参差不一，而停科举前后也有较大差异。
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尽管戊戌以来，政府已经积极倡导振兴学务，但在许多地区，兴学却并非一道诏令就能解决问题，尤其在科举与学堂并存期间更为困难。离京师不远的顺义县，为了让私塾的学生改课学堂，劝说无效，有人甚至动用五花大绑。为此，1904年11月24日，上谕令军机大臣等，“有人奏顺天府属顺义县因乡村塾师学生自为课读，不赴学堂，差役往拿，送县拘禁，请饬查办等语。著徐会澧、沈瑜庆确查办理，毋任滋扰。原片著钞给阅看。将此谕令知之”。[96]而在厦门，停罢科举后的学堂招生似乎并不景气。当地的“玉屏书院，改为中学堂，经姚道台出示，招考学生。奈乏人报名，屡经改期展限……兹闻报名者仅二十余人，未得符原定六十名之额”。最后只好先开学，以后再设法扩大生源。[97]
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立停科举一年多后，不仅偏远地区风气闭塞的穷乡僻壤，就连中原地方的一些乡村，不知学堂为何事者也属平常。1906年2月，吕相曾上任河南滑县知县，走访四乡，问及是否有子弟入学堂，“则懵焉不甚解。间有能道其所以者，曰学堂非习洋务者乎？彼若父若兄者，不欲其子弟之入而习之也。所述佥同”。其审视旧案，方知前任也曾筹集兴学经费，“其不能改建学舍之故，大率耗费于诸生之膏火”。没有膏火则学生之生计无着、家庭之需要不能分担，学堂对学生自然缺乏吸引力。由于教育经费来源不足，吕知县只得以国民捐形式募集部分资金，并征用当地的秋声楼做储书所，利用旧地，加建房舍，革去膏火，令学生自备伙食，每月根据成绩等次决定奖金（其实也是膏火的变相而已），添置图书器具一百五十多种，五百七十多部，“操衣靴帽一律鲜整”，“改堂室百二十间”，筑体操场，在周围种植树木，收考生数百人，命名为景贤学堂。[98]
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与上述情形有别，广东沿海的情况似乎令人鼓舞。立停科举的诏令颁布后，当地绅士及名门望族闻风而动，积极筹措经费，引起媒体关注：“科举既废，学堂急宜兴办。兹闻潮阳各族绅士，近来纷纷聚议，筹措经费，广设学堂，以培成子弟。陈氏一族，已经议有头绪，其郑、姚各族，亦有经费可筹，易于兴办。”[99]而一直准备筹办优级师范学堂，却苦于没有找到合适地点的两广总督，即刻征用贡院，派人勘估绘图，改为优级师范学堂，并附设中小学堂。[100]广东一些地方原已设立的学堂，则以“科举既停，就学者日众，堂中房舍，恐不能容，复将堂后破屋，兴工修葺”。[101]沿海与内地风气之差异，可见一斑。
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相对筹措经费开办学堂而言，人们较易接受的是学堂毕业奖励科举出身。厦门某洋货商行老板之弟留学英国，毕业回国后经学部考试，赏赐为商科举人，“该行即日张灯结彩，爆竹声隆，鼓乐喧奏，不胜堂皇。亲友闻之，咸往道喜者，接踵不绝”。主家“谒祖拜客，署匾竖旗”，以夸耀乡里，延宴席，演戏数场，热闹非凡，与科举时代的习俗并无不同。[102]“闽省漳泉一带，学堂虽已创设，而学子犹视为改良之科举。每届卒业，必雀项蓝衫，四处拜客。名为双料秀才，待回乡后强分祠堂、书田，横行乡曲。今姚提学特饬各府县随时劝导，务须尽除此种恶习，并将各姓家祠堂所存书田改为家族学堂经费”。[103]
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1908年8月，《盛京时报》刊登了一篇题为《论振兴学务宜先劝学》的时评，认为兴学热议而实行不尽如人意的根源，在既往读书入仕可以光宗耀祖，并为所在地区带来权势资源与声誉。因此，科举时代统治者虽未曾建学堂，而穷乡僻壤皆有绅富捐设书院，培养寒畯。且每一到任官吏，亦百计筹措，甚至捐廉俸以为之提倡。其原因即“八股试帖，为荣显之本源，父兄以此责之子弟，耆老以此望其乡人，即有司亦以此博一己之名誉。及经理书院之绅董，亦不忍稍事侵吞，以阻多士之志气”。在读书做官的诱惑下，人人都有利益相期，一人得道，鸡犬升天，故人人均为此不遗余力。如今倡导国民教育，读书反而只是个人的事。虽然同样是那些乡村绅董办理学堂，却百弊丛生。至于捐资提倡，几如凤毛麟角。而官吏更视为具文，但求形式，不求精神，所以学界遂成此特殊之现象。另一方面，虽然在上者宣传设立学堂是为人民造智识，非为人民谋仕进，但实际上“今日大多数之学生，无不挟一功名之念，而若商若贾若农若工，则以为我不学古入官，又何事乎学堂”。[104]这使得学界前途很难有进步希望。科举、学堂的重要分别，在于学业前途是否与社会成员普遍联系，这一不经意间的看法，抓住了国民教育使读书变成个人之事，以至于无法获得普遍认同的一个重要症结。
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当然，评论者的眼光还是趋新，认为学堂不能大兴的另一原因，“皆由于法制之未定，劝导之未善也。人民之思想，束缚既久，不可以猝易。则以其所崇信之事为鹄，就其所能解者而导之，其影响波动，有不可以道里计者”。“我国若求学务之振兴，但求国民有向学之思想。”[105]这大概是当时一般报刊舆论的普遍认识，《选报》的评论就认为，“中国最弊之积习而深入人心者，莫若人人以科名为荣、官爵为重。尽国中之四民而悉欲使之为士，父兄之属望其子弟，师长之期许其生徒”，无非以状元、宰相为目标。科举改革，“策论之与八股，相距咫尺而已矣”。[106]“科举既罢，士习犹尚虚荣，兴学数年，成效实鲜”。[107]因观念仍旧造成兴学阻力，导致学务发展不能顺利进行。
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另一个不应忽略的问题，即最初以科举出身奖励学堂，目的在于衔接学堂与科举，减少过渡震荡，结果却背离国民教育的宗旨，造成新教育发展的障碍与危害。孙宝瑄认为，通过日本来学习西方的观念与制度，不免有东施效颦之弊，最显著的例子，莫过于对学堂教育的理解截然不同：“日本人以百姓之卒业于学校者，谓之完全国民，其学而未成者，皆国民之候补者也……今日学校设矣，果有培植国民之心耶？东西国之教人学也，教人学做国民；我国之教人学也，教人学做官。使人人受学，则人人皆官矣，一国之中不复有民矣”。[108]由于观念转变是一个潜移默化的过程，将科举与学堂并于一途，势必导致全社会普遍将学堂直接比附于科举，坚持读书做官才是正道，若只为谋求生计，则何须向学。即使立停科举一百多年后的今天，相当多的人还是按照科举的观念来理解国民教育，以各种科举变相的名词来指称高考事物（某某状元之类），学生及其家长依然期望通过读书能早登仕版，出人头地，光宗耀祖，而非做一普通国民。
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二 科举与学堂的成本
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除了观念差别外，学堂推行受阻，很大程度上和科举与学堂成本悬殊，对各级政府与个人家庭均造成沉重经济压力密切相关。
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科举时代，统治者主要通过抡才影响社会取向，科举考试并非教育实体，而主要是选士取才的方式，各府州县虽有学额但数量较少且严格限制，所需经费不多且有固定拨款与开支渠道，而书院、社学、义学，除划拨一定数额学田，借田租维持部分开支外，尚有来自社会或个人捐款的多种筹款渠道，并非由官府承担全部责任。无法计量的众多学塾，更是属于社会、宗族乃至家庭等的事务与责任，无须官方经费投入。尽管上述各种办学形式情况参差，或多或少亦影响科举取士的质量，却未必构成直接因果关系，因此对朝廷官府不易形成压力。
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近代国民教育则与科举有很大差别，学校虽亦分官、公、私立各种类型与不同层级，政府却不仅要筹措官、公立学堂的开办及常年经费，还要统一规划管理各类学堂，甚至设法解决毕业生的出路。最为重要的是，新式学堂的花费，远远高于旧式学校、书院、学塾，尽管各省府州县政府已竭力转移科举时代原有学校、书院的各项资产，并多方开辟财源，但仍面临学务经费短缺、僧多粥少的巨大压力；就学生及其家庭而言，则读书从一件原本可以赚钱，在维持生计的同时不断向个人梦想接近，[109]有可能“一举成名天下知”的事，完全变成不但花钱，难以兼顾家庭且前途未卜的事，负担大幅度增加。清季财政恶化，民生凋敝，又大力推行新政，需款甚巨的学务遭遇严重瓶颈。处置不当，势必激化矛盾，导致社会震荡。
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清末担任浙江教育会会长的孙诒让，深悉兴学的艰辛困难。为了筹集教育经费，官府采用抽商税或酌提祠庙田产的方法，各地劝学董“热心集事，又不得不略事科派，而商民于是与学校交恶。提拨陋规公款，不能无借于官权，而州县有司，勇于自润，怯于图公，催科之外，皆非所乐。而提公款，则稽查旧储，厘剔私润，往往牵涉出入衙署之劣绅；拨陋规，则根究侵挪，求索羡馀，又往往牵涉蟠踞城社之书役。此皆官之所狎暱而覆护者也”。触及既得利益与种种化公为私者不可告人之私隐，于是官吏与学校交恶。而科举时代的宾兴、书院诸公款，向来为学董所把持，成为其贪污“肥家之窟穴”，秉公经营者“百不得一”。停罢科举后，将旧学资源移以兴学，其不愿交出的不必论，即使答应承缴之人，亦因交盘时要清算亏蚀盈余，对旧学董不利，而使新学董与旧学董交恶。这些矛盾的激化，必然造成毁学风潮，成为学务发展的严重障碍。为此，孙诒让主张仿效欧美等国，以国家税和地方税资助的办法推广教育。[110]然而，因“地方”的行政界定一直困扰着内外官改制，[111]希望借助税收解决学堂发展制约的设想，基本成为空想。
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就教育形式而言，学堂与科举最大的不同，是前者具有一定的封闭性。科举时代，虽然学校与书院的名额十分有限，进学生员人数明显少于学堂，但应考资格却相对开放，应试者可以通过自修以及入学塾等方式，完成学习的过程，通过逐级考试，取得出身资格，以证明其达到相应的程度与水准。而且科举的应试年龄非常宽松，若16岁参加初次童试，到80多岁时，理论上一生中至少可以参加30次科举考试（清代科举乡会试正科虽三年一届，但恩科较多，平均两年多一届）。这样，即使最终没有获得任何科举功名，也在此漫长过程中完成了应有的教育。
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相反，普及学堂教育，理论上面向所有社会成员，名额不受限制，可是就学年龄有所限定，而且学堂规模与数量均受制于经费是否充裕。背负巨额赔款的清政府无力支撑不断增长的学务需求，加之地区经济发展不平衡，城乡差距显著，假如所有人的教育都必须在学堂完成，根本不具备可行性，甚至最终可能背离初衷。有人预见到这一点，曾及时提醒过当政者。早在1901年10月28日，河南巡抚于荫霖晋见慈禧，应召对时便提议：“中国与外国情形不同，且无论大学堂造就人才效验，通天下读书人断非大学堂所能容纳，须令家自为学。即请饬下政务处赶紧选定书籍，明白宣示。书籍越简越好，有书可念，自不患人不去学。”[112]其时科举尚未停止，于荫霖已经估计到中国的国情与学堂教育初兴的状况存在反差，试图提出一个可行的补救办法，通过国家编定简易教材提倡自学的形式，弥补学堂容量有限的不足，扩大受教育者的群体。遗憾的是，这一建议当时显然没有引起当局重视，造成科举停废以后学堂教育陷入数量激增与经费严重不足的矛盾，无法实现良性循环。直至1909年，学部才不得不大规模倡行简易学塾，但为时晚矣。
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早在立停科举的当年（1905年9月），《中外日报》登载的《论废科举后补救之法》一文，提出了一个重要问题，即由于新旧教育的成本悬殊，以中国正值赔款负担沉重，各地经济均无余力的现实，倘若官方难以全力负担学堂教育的开支，而需读书者自己支付，废科举后有可能导致读书人数比原来减少。其所持论据是，科举时代以四书五经为考试内容，应试书籍和闱墨可以代代相传、经验口口相授，读书成本相当低廉，寒门士子高中状元而为宰相者，“计其本十金而已”。由于成本低而可预期的价值高，“以至少之数而挟至奢之望，故读书者多也”。而新式教育绝非几本经书和一个塾师的酬金可以涵盖，其成本中不仅包括各门课程的教材，还有大量的实验器具，以及学制规定的各种设施条件，加上各科教师的薪金，倘若政府无法承担，必然大大增加读书者的成本。“今一旦废科举而兴学校，其所学者必科学也，一器之费，千万金，一师之俸，数千金，此断非数家之力所能及，不能不合一县之力成之。而今之县，稍有余力，均已尽于赔款，盖有欲兴一小学堂而不可得者，况即兴一小学堂，而其力亦不足以养多人（所收学费不能不十倍于平时乡塾之费）。即以官力助之，今之官力亦能有几。是一废科举设学堂之后，恐中国识字之人必至锐减，而其效果将使乡曲之中并稍识高头讲章之理之人而亦无之，遂使风俗更加败坏，而吏治亦愈不易言，则于立宪之途更背驰矣，此又急宜加意者也。”
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文章还指出，倘若因此而保存科举，不予废除，则是畏避药之苦口而不治其病，天下断无此理。解决这一两难问题，必须寻找趋利避害的方法，以求安稳度此过渡时代。“本报以为，莫如即以私塾之改良为考生之出路矣。”作者按照人口与学堂的比例计算，认为如果设置学堂，大县当有数百，小县亦应有数十所，按照这样的规模数量，“如此则识字之人，或不至锐减于科举未废之先”。“而今度官私之力，恐不足以举此，则惟有以私塾补学堂之不足而已。窃谓每县之中，官绅当先合力以办学堂，至力所不及而止。”至于如何改造私塾，使之适应近代教育的要求，作者认为应以绅民为主体，设置私塾改良会，“讨论其乡之私塾，平时之利弊若何，以后之变通若何”。私塾改良的教学要求，应与科举时代明显不同，“于向时乡塾所授识字与粗浅文理之外，不能不增入算学、历史、舆地诸科之至浅略者”。为此，应要求塾师自购自学几本相关图书，数月之后以教授学徒。至于私塾的学费，也应订立一个基本标准，“不能听其随意高下”。[113]
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有意思的是，改良私塾虽以学堂教育为楷模，但还是要因循学塾的旧例。如招收子弟，不必强求一律，可按其读书目的分为两种，一种以粗通文墨为基本要求，另一种是希望子弟大成后升入学堂者，“如此为之，所需私塾数必极多，而适有此无数不能应考之考生得以弥补其缺，既省经费，又广教育，且养寒士，岂非事之一举三善备者哉”。这实际上是依据传统学塾分为所谓蒙馆与学馆的实情。
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以私塾替代初级学堂之法，为科举停废后过渡时代的特定措施，正是鉴于“养兵、造路所在需财，如至力能广设学堂，恐必在数十年之后。此数十年中，皆当借私塾以识字，私塾愈多，则识字之人愈出”。这样一来，“经费极省，广设易易，其某乡某甲敢籍口于不设者，可以用强迫教育之法也。不然，必大其规模始为学堂，则所设能有几何，遂致失职之士欲糊口而末由，乡曲之民求识字而不得，非两失之道哉”。[114]这一设想既可解决因资金不足学堂无法普设的困难，为广大求学者提供学习的机会，同时还可以增加科举停废后塾师的出路，确有可行性。学部曾采纳相似建议，在京师开展了私塾改良的试验，只是成效不显，而做法却不无可议。
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学堂与科举的成本差异，不仅在办学者一方，更对读书之人及其家庭造成巨大的现实压力。科举时代的府州县学和书院，均有月奖、膏火或廪膳银，这对于家境贫寒希望通过读书改变命运的士子，是莫大的吸引，既可解决个人及家庭生计的实际困难，又可不断在努力中反复考试以求荣显，两全其美，故士子较易安心读书。科举改革之初，学堂沿袭了旧学的传统做法。停罢科举后，学堂规模与数量大幅度扩张，普及教育不可能继续采用以限定学额为基础的科举模式，光绪三十一年十月，总理学务处咨行各省，各学堂一律停止月考奖赏，要求各府厅州县一律遵照办理。[115]
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膏火减少甚至取消，对于贫寒学子乃至其家庭无疑是十分沉重的打击。读书难以兼顾家庭生计，甚至要自己掏钱，对经济困难的家庭简直是雪上加霜。因此，推行学堂教育在一些地区尤其是乡村难免遇到较大的阻力。河南临颍知县张嘉淦劝说当地乡民接受附属初等小学堂自费的演说词，关于私塾与学堂的成本另有一种计算方法：“或因自费而生疑阻，则何弗思民间私塾一切衣食文具之费，有谁为代备者，而且束脩又须自出。今若入师范附属学堂，则脩金不出分文，而自得数十位名师群起而教之，天下事岂有如此便宜者哉？”[116]仅仅将所修课程分别计算，这样的算法看似有理，可是学习各种课程与乡村生活的实际究竟有什么关系或是实际用处，新式学堂并未给出令人满意的答案。现实的区别是，科举时代士子读书即可养家活口，学堂即使不收学费，学生读书期间也有生计问题，更无论照顾家庭。换言之，贫寒之家可以读得起私塾、书院乃至学校，对于花费高昂而出路渺茫的学堂，只能望而却步。如果官府倚靠权力强制推行，往往激起冲突。正因为如此，清季大规模毁学风潮的频发地区，恰是经济文化相对发达、读书人较为集中之域。
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面对现实，1909年12月，学部调整了初等教育以官立学堂为主导的发展模式，承认私塾在乡村的合法地位，并相应地变通了相关标准和要求，通咨各省，强调应根据各地具体情况采取因地制宜的措施，不再一味按照国民教育的理念统一硬性规定，以改良而非歧视的态度利用私塾等科举旧学的教育资源。[117]只是这一认识与决策，距立停科举已经整整四年，时过境迁，实际作用大打折扣。
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三 新瓶装旧酒的师资与管理
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观念宗旨之外，学堂培才的好坏，师资与管理至关重要。立停科举后学堂快速发展，规模不断扩大，学堂的教员与职员缺口严重，往往不得不因陋就简，许多不懂新式教育者滥竽充数，导致教学与管理水平的低下。不少所谓学堂，不过是书院学塾换了块牌子而已，教学和管理基本延续科举时代的办法。
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由于各地大规模地推广学堂教育，师资倍感缺乏，合格的师资尤为不足，许多已经开设的学堂难以保证教学质量。担任各种职员者亦不如人意。江苏教育总会曾发出一封致各分会的公开信，谈及学堂存在的诸多问题，其中“教员之不胜任，学生之不守法”最为普遍。更为严重的是，对这些不胜任教职者不能辞，对不守法的学生亦不能退。奉天提学张筱浦认为，这是当前学界的一大危机。由于各地为新政考核而伪造政绩，大办学堂，师资成为亟待解决的问题。他在致江苏教育总会的信函中承认，不少学堂中“身任教员者，大抵数种：一、曾出外洋游而未学；二、三月速成、四月速成；三、略涉译书，剿说报章。是三者有一于此，则自命既已甚高，而引重亦无所不至”。[118]
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