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学堂与科举的成本差异，不仅在办学者一方，更对读书之人及其家庭造成巨大的现实压力。科举时代的府州县学和书院，均有月奖、膏火或廪膳银，这对于家境贫寒希望通过读书改变命运的士子，是莫大的吸引，既可解决个人及家庭生计的实际困难，又可不断在努力中反复考试以求荣显，两全其美，故士子较易安心读书。科举改革之初，学堂沿袭了旧学的传统做法。停罢科举后，学堂规模与数量大幅度扩张，普及教育不可能继续采用以限定学额为基础的科举模式，光绪三十一年十月，总理学务处咨行各省，各学堂一律停止月考奖赏，要求各府厅州县一律遵照办理。[115]
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膏火减少甚至取消，对于贫寒学子乃至其家庭无疑是十分沉重的打击。读书难以兼顾家庭生计，甚至要自己掏钱，对经济困难的家庭简直是雪上加霜。因此，推行学堂教育在一些地区尤其是乡村难免遇到较大的阻力。河南临颍知县张嘉淦劝说当地乡民接受附属初等小学堂自费的演说词，关于私塾与学堂的成本另有一种计算方法：“或因自费而生疑阻，则何弗思民间私塾一切衣食文具之费，有谁为代备者，而且束脩又须自出。今若入师范附属学堂，则脩金不出分文，而自得数十位名师群起而教之，天下事岂有如此便宜者哉？”[116]仅仅将所修课程分别计算，这样的算法看似有理，可是学习各种课程与乡村生活的实际究竟有什么关系或是实际用处，新式学堂并未给出令人满意的答案。现实的区别是，科举时代士子读书即可养家活口，学堂即使不收学费，学生读书期间也有生计问题，更无论照顾家庭。换言之，贫寒之家可以读得起私塾、书院乃至学校，对于花费高昂而出路渺茫的学堂，只能望而却步。如果官府倚靠权力强制推行，往往激起冲突。正因为如此，清季大规模毁学风潮的频发地区，恰是经济文化相对发达、读书人较为集中之域。
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面对现实，1909年12月，学部调整了初等教育以官立学堂为主导的发展模式，承认私塾在乡村的合法地位，并相应地变通了相关标准和要求，通咨各省，强调应根据各地具体情况采取因地制宜的措施，不再一味按照国民教育的理念统一硬性规定，以改良而非歧视的态度利用私塾等科举旧学的教育资源。[117]只是这一认识与决策，距立停科举已经整整四年，时过境迁，实际作用大打折扣。
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三 新瓶装旧酒的师资与管理
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观念宗旨之外，学堂培才的好坏，师资与管理至关重要。立停科举后学堂快速发展，规模不断扩大，学堂的教员与职员缺口严重，往往不得不因陋就简，许多不懂新式教育者滥竽充数，导致教学与管理水平的低下。不少所谓学堂，不过是书院学塾换了块牌子而已，教学和管理基本延续科举时代的办法。
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由于各地大规模地推广学堂教育，师资倍感缺乏，合格的师资尤为不足，许多已经开设的学堂难以保证教学质量。担任各种职员者亦不如人意。江苏教育总会曾发出一封致各分会的公开信，谈及学堂存在的诸多问题，其中“教员之不胜任，学生之不守法”最为普遍。更为严重的是，对这些不胜任教职者不能辞，对不守法的学生亦不能退。奉天提学张筱浦认为，这是当前学界的一大危机。由于各地为新政考核而伪造政绩，大办学堂，师资成为亟待解决的问题。他在致江苏教育总会的信函中承认，不少学堂中“身任教员者，大抵数种：一、曾出外洋游而未学；二、三月速成、四月速成；三、略涉译书，剿说报章。是三者有一于此，则自命既已甚高，而引重亦无所不至”。[118]
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不少速成回国的游历官绅，其实就是镀了薄薄一层金的科举功名获得者，大都是旧学根底未必扎实，而新学知识一知半解的滥竽充数之辈。师资之滥，造成不少新式学堂徒有虚名。湖北是当时全国兴学得风气之先且办学成绩斐然的地区，但湖北师范学堂的几位日本教员辞聘回国后，一些游学日本生滥竽充数，“上堂完全吹牛，拿日本琐碎之事掺入讲词，以欺学生”。[119]有的人甚至连国门都未出，通过造假学历而摇身一变成为炙手可热的西学师资。盛宣怀曾嘱朋友帮忙寻找英文教习，对方回复：“承嘱举英文科学教习，兹有知人郑训寅，年二十二岁，闽县人，前在京师大学堂肄业，屡试前茅，徒以家贫乏资，退求衣食。核其英文、算学及汉文均属明通。”有意思的是，就在同一封信的后半截，所推荐者的履历竟然变为：“福州闽县郑训寅，年二十二岁，曾在马神庙大学堂肄业，能任学科如左：英国文学、西史、外国地舆、文法、数学、几何、代数、三角、物理、化学、植物学”。[120]变身之快令人咋舌。
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立停科举之后，大兴学堂需要利用整合原有资源，京师的宗室、觉罗、八旗等官学和各地驻防官学以及国子监相继改为学堂。[121]由于府州县学还承担典礼的功能，不能完全废止，基本处于自生自灭的状态，所有的具体资源如场所、建筑、产业等，陆续被挪用。其中相当大的部分用于学堂。利用书院的系统建立学堂体系，早在朝野人士的规划之中。戊戌至新政，清廷几度下令改书院为学堂，所以兴学初期，大部分学堂其实是书院的变身。尽管教育统计表上学堂规模与学生数量不断增长，实际上不少是书院及私塾门牌的更换而已。
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书院改学堂的后果之一，就是原来书院的山长以教师身份大量进入学堂，并且继续沿用与科举制相契合的书院教学和管理方式，直接影响到新式学堂的教育质量，甚至成为导致学潮蜂起的重要原因。科举尚未停罢前，有人私下议论学堂办学者与学生的关系，已感到忧心忡忡：“以今日政府及督抚手段，虽停科目，而学校亦必不能养育其才。何以故？以办学务者不得人，故学生程度稍高，必不肯低首下心，甘受无礼之压制。于是动遭嫉疾，不免无故被斥。如浙省大学散堂事可鉴矣。”[122]
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这样的担心显然并非杞人忧天，奉命主持三江师范学堂事务的李瑞清（梅庵）便发现，官办学堂中“委员太多”，且多为“不通学务之人，往往以官场习气施于学堂”，与学生的矛盾冲突不断；学堂管理又普遍存在“规则太松，学生随意请假，出入自由”的情况。他希望两江总督周馥“无论何人荐委，不徇情面，破除私利，秉公裁汰，一面访师范高等毕业之人随时抽补”，[123]以期改造学堂。翰林院侍读宝熙在给清廷的奏报中也提及：“近日各省所办学堂，其总办、提调、教习等员，闻竟有不学无识滥厕其间者，学员一不得人，人才何由成就……相应请旨通饬各督抚，务当慎选学员，力除瞻徇，预防流弊，核实奉行。”“若仍如是苟且敷衍，漠不关心，深恐数年后成效无闻，则学堂将为集矢之地矣。”[124]
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科举时代的学校、书院，主要以月课、季课和学政的岁科两试等考试手段管理学生，学生大多不住校，考试时应卯、交文章便可，名列前茅还可得膏火，补入廪名额。这使得管理者与被管理者的关系相对松弛。而新式学堂要收取学费，又住校学习，学生方面对师资与管理的要求自然提升，学堂方面管理学生的难度也相应增加。加之清季学生的年龄普遍偏大，长期离开家庭，容易心理焦虑，又受到西方自由平等学说的影响，一些单纯的管理问题也会被放大变形，造成学堂当局乃至教师与学生的冲突对立加剧，导致清末学潮此伏彼起。[125]
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四 由西而中的调整
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河南巡抚于荫霖1901年与慈禧谈及变法时，曾对新政革故鼎新能否得偿所愿表示过担忧：“今日法诚当变。所变条目亦全是应办之事。但我中国积弊，人心不变，法断变不好。就是面子变，骨子亦断不能变。中国之病，全是粉饰欺蔽。皇太后、皇上那里知道，折上说的全靠不住，全是纸上空谈。总而言之，全坏在一个利字。这个病根不去，譬如盖房子，地基不清，如何盖得好？”[126]四年多后，严复评价办学成效，似乎印证了于荫霖的先见之明，他认为，学堂“行之数年，无虑尚无成效，问其所以，则曰无经费也，又曰无教员也，此中小学堂之通病也。至于高等学堂，则往往具有形式，而无其实功；理化算学诸科，往往用数月速成之教习，势必虚与委蛇……功课既松，群居终日，风潮安得以不起乎？此真中国今日学界不可医之病痛也”。[127]
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因此，尽管清末学堂教育从数据来看发展迅速，但教学质量则大多如新瓶装旧酒，成效不彰。至于表征和原因，却人人言殊。立停科举的初衷虽然是纳科举于学堂，并且在用人行事方面，的确沿袭了不少科举旧学的形式和内容，可是按照西方模式拟定的近代学制，在课程设置与学时安排方面，又似与科举完全分道扬镳。实行数年，效果很不理想。张謇在1908年谈及自己的观感：“如部章所订之初等小学课程，下走施之一州，亦既六、七年矣，其毕业者亦三数次矣，国文则仅识字解浅义耳，不能阅报；算术则仅笔算耳，不能应事；体操则仅能活动手足耳，不能增胆力；修身则仅讲故事理论耳，不能娴礼法……八年以来，粗有经验，但觉前途愈行愈窄，证诸同志，咸怀此忧”。[128]
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1909年春，江苏教育会给学部上了一份呈文，认为初等小学的学制，是在《奏定学堂章程》时确定的，实行已近五年，尽管“主持学务者提倡于上，热心教育者鼓吹于下，而初等小学尚未能多于私塾。以江南号称财赋之区，凡小学生徒能毕初等五年之业而不为家族之生计所迫以致中辍者，尚寥寥焉，其他贫瘠之省，更复何望？”另一方面，由于读经讲经耗时太多，中文授课时间过少，学生不能理解其义，而有畏惧敷衍，以致最终退学，“意欲保存国粹，而事实乃与期望相左”，因而建议学部考虑缩短全国初等小学的学习年限，并简化科目设置。[129]
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1909年5月，学部于《奏请变通初等小学章程折》中，也坦承办学情况不尽如人意：“惟近年以来，稽诸各省册报，揆之地方情形，大抵都会城镇，设立初等小学者尚多；乡僻之区，学堂盖寡，即小学简易科亦复寥寥”。造成上述现象的原因，是州县官吏很少能够尽心教育，大多“欲袭其外貌，姑设一两学堂涂饰耳目，足以搪塞上司之文檄而止”。学部指称：“大抵小学之少，固由于官绅之不力，而其所借为口实者，约有数端：如经费多则立学甚难，课程繁则师资不易，读经卷帙太多，不能成诵，国文时刻太少，不能勤习”。针对以上问题，学部拟出对策，修改调整初等小学课程，将原来修身、读经讲经、中国文学、历史、地理、格致、算术、体操八科，删除历史、地理、格致三科，总课程设置变为五科；将读经中篇幅较长、内容相对深奥的《大学》《中庸》《孟子》并入高等小学，专授《孝经》《论语》《礼记节本》；对民间私塾及贫困地区，准其设置小学简易科，必修课程仅为三门，即修身、读经合并为一门，中国文学和算术各一门，就学年限为三年至四年，办学及师资条件也有所降低，“无论寺庙、民家、场院、村舍皆可为学，无论举、贡、生、监及学问较浅之寒儒，既有颁发课本，照此讲授，皆可为师，当不至再诿于财力不继、师资难得，致碍教育前途”。[130]这一因时变通之策，在学部而言为迫不得已，客观上起到了根据国情现状调整学制内容的积极作用，可是总取向却往科举时代退了一步。
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五 后科举时代教育成效的众说纷纭
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由变科举而转向渐停科举，原因之一，是学堂教育成效不彰，含有试行以观后效之意。后来以科举妨碍学务为名改为立停，则是据学堂教育效果应当优于科举的假设判断，而非通过学堂与科举比较，优劣高下已有实证的结果。立停科举后，屡屡有以学堂弊病为由提议恢复科举，根源即在于此。而是否应当恢复科举，关键是如何看待与评估学堂教育的成效和问题。对于科举停废后学堂教育利弊得失的评价及其原因，时人与后人皆见仁见智，众说纷纭。
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1909年10月，胡柏年条陈新政时指出：学堂教育之所以不尽如人意，主要是因为学堂与科举混进，“中国废科举兴学堂亦已数年矣，而教育尚未能普及，读书识字之人且若较昔日而加少者，何也？公立私立之学堂少，而乡间又不明学堂之益，多不遣其子弟就学也……亦由于学堂之中仍存科举之名目，毕业之后仍奖以举贡生员之出身，致使乡间穷民皆指学堂为入仕之阶梯，而非教人以谋生之知识，吾侪小人但得谋生足矣”。[131]照此看来，合并科举于学堂非但不能起到推进学务的预期作用，反而对教育普及产生严重阻碍。果真如此，改进的方向应是扫除科举制遗留，使得学堂教育摆脱科举的纠缠，展示其自身固有的价值和效益。
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不过，胡柏年的论说并没有遵循上述逻辑，却有反思后顿悟、另辟蹊径之意。他认为，新教育被人质疑与诟病，很大程度上是超越现实的结果。即以中国目前的基础，学外国近年之成法，未能按循序渐进之理而有拔苗助长之嫌。“夫五大臣之所考察，皆各国数十百年所缔造之成绩。非当日创始立宪过渡时之规画也。各国立宪之先，过渡之际，皆必有由渐改革，因其情势，养其程度，以驯至立宪之秩序者也。诸留学生所学之法政，亦皆各国现时之法政，于中国现在之情势尚多扞格而不能即行者也。以过渡之时，袭已成之迹，是犹医者不问其人之体质如何、感受之天时地气如何，而概投以古方，欲投其奏效也。”[132]若据此衡量学堂教育，则应继续科举改革，而非停科举办学堂，才是顾及过渡时代的循序渐进办法。
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无独有偶，清末曾任学部参事，又先后担任民初教育部次长和总长的范源濂，深谙全国教育在清末民初的发展情况，1914年发表《说新教育之弊》，表明自己的看法，与胡柏年当年的反思颇有相通：清季罢科举、兴学堂，乃“处积弱之余，而欲为图存之计”，寄希望于教育之革新。因成效不如预期，而教育经费难筹等，使热心者渐趋消极，对新教育的质疑之声不绝于耳。时人所指摘的教育弊端，一般“以宗旨不正、学科太繁、费用过多、成绩不良之四者为尤甚”。在他看来，以学潮迭起、学生倡言平等自由来抨击教育宗旨，十分荒谬。各国历史证明，凡自由平等学说盛行之地，与施政者的失宜相关，而自由平等学说影响小的地区，恰是施政有所改善的缘故。因此，近代中国自由平等之说所以风靡学界，是政府施政存在问题，而非教育宗旨所造成。关于新教育学科太繁的问题，他认为“欲培养国民适于生存之力，又非普通学不为功也”，[133]普通学是专门学和职业学习的基础，以此指摘为新教育之弊，是错误的。
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关于新教育的费用问题，学校经营确实需要多种费用的支持，由于国家内忧外患，财力拮据，“故教育费常被认为不急之需，置诸可省之列。第察全国之情形，因中小学校近多停办之故，而子弟之改入私塾或教会学堂者，骤然增多”。[134]作为新式教育的倡行者，他显然更多地从政府和社会责任的层面，观察思考教育发展中出现的问题。
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至于学堂本身的问题，范源濂也有所触及。针对时人因各学校毕业生的水平及能力不足，而对新教育予以否定的问题，他分析原因有三，其一是各地学堂教育往往有“设学与就学之躐等”的情况，即不按学制所规定的秩序，超越等级办学。清代学制，自小学至大学毕业，需时二十一二年，毕业于高等专门学堂要十七八年，即使高中毕业，也需十四年时间。民国改订学制，自小学至大学毕业，需时十八年，而自1902年《奏定学堂章程》颁布至民国三年（1914），总共不过十二年。各地创办各种层级的学堂即招生开学，而各级学堂学生升学，又大都没有按照学制的相关规定，“夫学制之规定如彼，而设学与就学之情形乃如此，岂不甚可异哉？”[135]章程条文与实际贯彻的差异，确实不能忽视。
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他认为造成新式教育频遭抨击的第二个原因，是“管理教授之未善”。这首先由于师资的储备严重不足，合格师资更是为数过少，而各地学堂的教学管理往往随意性很大，造成“学校之管理无法，教授失宜”，使教育质量大受影响。
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原因之三，是“社会之习尚”，即社会需求与学校毕业学生所学专业之间的不平衡。由于近代中国社会各种新兴行业的发育尚未完成，对人才的使用很难真正实现对口，故各种专门学科毕业生遭遇冷落，难以学以致用。而清末官制改革，地方自治需人，法政学科因此一枝独秀，表明社会需要是影响学校成效的重要因素。教育与社会的关系，应是教育服务社会的实际需求，在社会需求与人才培养不均衡或相脱离时，教育成效自然难以彰显。所谓“教育之力固足以转移社会；然方其未至也，则常为社会之力所转移”。[136]值得注意的是，范源濂列举的三条原因中，只有第二条是教育本身的问题。
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