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把救济粮散发给居住在偏远乡村的农人，所遇到的困难几乎是无法克服的。在这一问题上，无论救济粮是来自乡村粮仓还是其他粮仓，都没有什么区别。一位著名的官员在19世纪前半期的记述中指出：
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农民伏处田野，畏官府如神明。不幸遇灾，唯有坐而待殍而已。其抱牍而泣请者与聚市噪者，必非农也。[122]
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虽然该作者没有说出能够发声的是谁，但是其他材料可以表明其中一些人就是乡村绅士。
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难以理解的是，清政府授权地方政府把救济粮给予那些“贫生”，其中包括贡生、监生和生员。清政府还专门为此制定了具体措施，规定了各地散发的数量。[123]根据18世纪的一名作者所说，州县教育官员负责拟订在他管理下的可以得到救济的士子的名单。不过，这样的士子不能超过该地区审查数额的1/3。每个士子所得的救济粮，必须依据家庭成员人数和灾荒的程度按比例分配。清政府预料到一些无耻士子有可能要滥用这一特权，因而明确规定：
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如有寡廉鲜耻，混入灾民滋事，或冒充民户者，除革赈外，轻则地方官会同教官戒饬，重则详明褫究。[124]
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虽然清政府采取了上述防止性措施，也不能防止享有特权的人利用灾荒来牟取非法好处。安徽巡抚在1895年的一道上奏中，就描述了一些绅士的恶行：
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不肖绅董，惯与吏役因缘为奸，先期设簿卖灾，平民必先出费，乃得入册。无钱者，虽真灾而仍完粮；有势者，既免粮而且食灾费。州县稍事诘驳，辄以民瘼为词，联名上控，甚或聚众滋闹，阻遏输将。……州县既不能禁，又各自顾考成，或且阴利其资，辄据情具报请勘。[125]
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这里并没有特别提到粮仓体系。但是这种情况可能已经让贫苦的农民得不到存粮的帮助了。
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除了例行的紧急救济外，每年例行的售卖和借贷旧粮，也给官员欺诈勒索带来可乘之机。腐败的州县官员可以利用旧粮售卖和借贷，来掩盖贮存亏空，或者非法牟取私利。由于他们的行为过于招摇，使得清廷在1799年发布了一道上谕，禁止在正常年月里借贷常平仓存粮，“以除民累”。[126]同时，腐败的义仓和社仓管理者以不同的运作方式，加入地方官的欺诈行列。其中一些人以高于市场价二到三倍的价格盗卖存粮谋取暴利，“损公肥私”。[127]
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未能偿还借贷的赤贫乡人本身也是粮仓体系衰败的因素。1770年，有一名官员上奏乾隆帝，报告说在江苏5个毗邻、土地相对肥沃的府，社仓最初的存粮总数达到260，000石以上。在这些粮食之中，有160，000多石借贷出去，而借者从未偿还。在包括江宁府在内的其他6个府区，借贷未还的数量，比官吏侵吞和盗卖的加起来还要多。[128]许多拖欠者之所以不能偿还，是因为他们赤贫如洗，大多数农人即使在正常年月也难以度日，[129]他们偿还不了灾荒期间出现的债务也就不足为奇了。例如，湖南巴陵县灾荒时期借贷出去的粮食，没有一点得到归还。[130]不管未归还的原因到底是什么，由于长时间和普遍的拖欠，最后的结果就是乡村粮仓存粮渐渐耗尽。的确，是否把存粮借贷给赤贫之乡人，真是进退两难。他们最需要帮助，但又最无力偿还。最好的解决方法，应该是直接把救济粮发给他们，而不是借贷给他们，但是新问题随之而来：如何填补缺粮呢？即使没有官吏腐败或地方腐败，粮仓体系也会面临难以克服的困难。
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所有这些困难最终导致乡村粮仓衰败下去。尽管清廷努力推行粮仓体系，但是一度散布在清帝国各个角落的数以万计的谷仓，其存粮还是渐渐耗尽，粮仓渐渐损坏。在1792 年、1800 年、1802 年、1831 年和1835 年发布的一系列上谕中，皇帝们痛心地指出，地方粮仓，尤其是常平仓，已经变得“有名无实”。[131]在1835年的上谕中，道光帝指出，根据各省巡抚的报告，在原来总数超过40，000万石的存粮中，剩下的还不到25，000万石，几乎缺额40%。这是清廷公布的统计数字，实际情况可能更糟糕。皇帝认为产生这一情况的原因是官吏腐败和漠不关心，因而不止一次威胁要处罚渎职的官吏，试图改善这种情况，然而他们每次的努力都被证明是徒劳的。[132]
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中国乡村：19世纪的帝国控制 [:1703091613]
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粮仓之监督
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社仓和义仓这两种不由清政府直接操纵的粮仓，遇到特别的困难。设置这两大粮仓的基本构想看起来非常合理：依靠社会的努力，预先从拥有并能捐献粮食的人户手中把粮食收集起来，存入粮仓，以便利用此种存粮来帮助那些需要帮助的穷人；或者如一地方志记载的那样，“富者多捐，贫者少捐；以一里之仓谷，救一里之居民”。[133]清朝统治者很难让这两类重要的社会机构不受行政系统的控制。在清帝国的一般环境下，如果不是为了政府的行动，许多粮仓能否建立起来，或者以政府可以接受的方式运作，是很值得怀疑的。乡村居民在绝大多数情况下，因过于胆怯，或过于冷漠，而不能主动地推行社仓和义仓这样的社区事业；又因为缺乏经验，而不能恰当地管理这样的社区事业。正如19世纪江苏巡抚丁日昌所说：
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古人社仓之设，与常平相辅而行，要皆简校出纳于社司，而吏不与其事。……惟立法用人，则又须官为经营，以补民力之所未逮。[134]
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换句话说，地方管理和政府监督是清朝统治者用来确保乡村粮仓体系适当运作的主要法宝。
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但是，清朝的法宝并未使它的愿望实现。从表面上来看很有道理，但其实际效果却严重地受到地方官吏的危害，清政府原本要依靠他们来对粮仓进行有效监督，但他们却总是被证明是无能或腐败的。事实上，地方官及其走卒与地方管理人（社长），有时为争夺其中的油水而斗得不可开交。[135]
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许多事例显示，地方衙门每年一两次派“委员”到乡下去检查粮仓，乡下必须设宴招待、送礼并提供路费。即使乡人从粮仓所得好处相当少，甚至不一定就能得到，他们也得分担这笔费用。[136]在另一些事例里，衙门吏员到乡村或乡镇帮助“检查”贮存情况时，也向乡人索取规费。[137]还有一些事例，地方官利用法律关于借者必须预先交纳10%的利息的规定，向社长索取这一利息；即使存粮还未借贷，也是如此。[138]这样，必须进行的政府监督在实际中却变成了危害乡人的恶魔。许多社长都卷进去的不法行为如果无法遏止，官吏腐败就不可能杜绝。
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正是因为政府监督被证明给地方官带来许多好处，有些人就越权侵占地方粮仓管理权。由于这种情况很严重，清政府不得不强调政府监督和地方管理之间的界限，并禁止对后者的非法干预。雍正帝在1729年发布的一道上谕中说道：
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朕惟国家建立社仓，原令民间自行积贮，以百姓之资粮，济百姓之缓急，其春贷秋偿，及滋生羡息，各社自为经管登记，地方有司，但有稽查之责，不得侵其出纳之数。[139]
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这道上谕特别提到了陕西省发生的情况。在清帝国其他省区，也有发生地方官侵越地方管理权限的报告。嘉庆帝在1799年发布的一道上谕中就指出一些令人失望的后果：
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社仓原系本地殷实之户，好义捐输，以备借给贫民之用。近来官为经理，大半借端挪移，日久并不归款，设有存余，管理之首士与书吏，亦得从中盗卖，倘遇俭岁，颗粒全无，以致殷实之户不乐捐输，老成之首士，不愿承办。[140]
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我们并不因此就认为政府的监督可以不要，也不认为它就是制度败坏的主因。社长也同样会欺诈、贪污盗用。19世纪的一位作者指出，社仓存粮很少能保持20年以上，因其常“侵于司仓之手”。[141]问题在于，负责管理公共事务的人多半是欺诈之徒，在这种政治环境下，任何管理手段和政府操作（如常平仓）或政府监督下的社会管理（如社仓和义仓），都不能保证存粮制度能够充分地为清朝控制灾荒的目的服务。
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清朝统治者事实上处于进退两难的境地。如果不把社仓置于政府监督之下，社会上存在着的漠不关心和腐败，很快就会导致它们失去效用；但是如果规定政府官员必须干预，原本关心支持社仓的社会领袖，就会撒手不管，许许多多不法行为就会出现。19世纪一位著名的作者，根据他1870年代在陕西任官的经历，直言不讳地指出了清朝面临的这一困境：
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天下义举专主于官，则吏胥侵渔，弊在烦扰。不主于官，则绅董推卸，事难经久。如社仓，自积储以至散放，自经收以至监守，委曲烦重，如此，非得官方选举，谁肯身任其劳者？社首之私吞滥放，土棍之强借抗偿，把持刁难，如此，非得官力究惩，谁敢躬撄其怨者？……惟必待官以主之，而弊又自此生矣。殷实之家，率多畏葸；公正之人，率多恂谨。即学道君子，未必皆熟习公事，认识官长。而乡里刁健之徒，又多结连胥徒，善于滋事。设遇前列各弊，势必禀官。既经禀官，则必候批、候提、候审，费已不赀，幸而得理，尚可推行尽利；不幸而遭刁健者搜得疵短，捏告黑白，一经地方官驳斥，则又将有赔垫之累。只得忍气吞声，匿形戢影。而所谓刁健者，广引俦类，乘机阑入。……而社仓尚可复问耶？[142]