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正是因为政府监督被证明给地方官带来许多好处，有些人就越权侵占地方粮仓管理权。由于这种情况很严重，清政府不得不强调政府监督和地方管理之间的界限，并禁止对后者的非法干预。雍正帝在1729年发布的一道上谕中说道：
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朕惟国家建立社仓，原令民间自行积贮，以百姓之资粮，济百姓之缓急，其春贷秋偿，及滋生羡息，各社自为经管登记，地方有司，但有稽查之责，不得侵其出纳之数。[139]
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这道上谕特别提到了陕西省发生的情况。在清帝国其他省区，也有发生地方官侵越地方管理权限的报告。嘉庆帝在1799年发布的一道上谕中就指出一些令人失望的后果：
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社仓原系本地殷实之户，好义捐输，以备借给贫民之用。近来官为经理，大半借端挪移，日久并不归款，设有存余，管理之首士与书吏，亦得从中盗卖，倘遇俭岁，颗粒全无，以致殷实之户不乐捐输，老成之首士，不愿承办。[140]
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我们并不因此就认为政府的监督可以不要，也不认为它就是制度败坏的主因。社长也同样会欺诈、贪污盗用。19世纪的一位作者指出，社仓存粮很少能保持20年以上，因其常“侵于司仓之手”。[141]问题在于，负责管理公共事务的人多半是欺诈之徒，在这种政治环境下，任何管理手段和政府操作（如常平仓）或政府监督下的社会管理（如社仓和义仓），都不能保证存粮制度能够充分地为清朝控制灾荒的目的服务。
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清朝统治者事实上处于进退两难的境地。如果不把社仓置于政府监督之下，社会上存在着的漠不关心和腐败，很快就会导致它们失去效用；但是如果规定政府官员必须干预，原本关心支持社仓的社会领袖，就会撒手不管，许许多多不法行为就会出现。19世纪一位著名的作者，根据他1870年代在陕西任官的经历，直言不讳地指出了清朝面临的这一困境：
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天下义举专主于官，则吏胥侵渔，弊在烦扰。不主于官，则绅董推卸，事难经久。如社仓，自积储以至散放，自经收以至监守，委曲烦重，如此，非得官方选举，谁肯身任其劳者？社首之私吞滥放，土棍之强借抗偿，把持刁难，如此，非得官力究惩，谁敢躬撄其怨者？……惟必待官以主之，而弊又自此生矣。殷实之家，率多畏葸；公正之人，率多恂谨。即学道君子，未必皆熟习公事，认识官长。而乡里刁健之徒，又多结连胥徒，善于滋事。设遇前列各弊，势必禀官。既经禀官，则必候批、候提、候审，费已不赀，幸而得理，尚可推行尽利；不幸而遭刁健者搜得疵短，捏告黑白，一经地方官驳斥，则又将有赔垫之累。只得忍气吞声，匿形戢影。而所谓刁健者，广引俦类，乘机阑入。……而社仓尚可复问耶？[142]
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社长之任免
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选择和任命地方粮仓管理人，是一个令人困扰的问题。虽然无论是义仓还是社仓都是如此，但是对于社仓来说，这一问题更为敏感，因为社仓设在乡下，那里的自然环境一般说来都较差，相较于城镇，更难以确保领导权。
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富有经验的官员很容易看出，乡村粮仓是否成功的真正原因，不但要有令人满意的地方管理，也需要有效的政府监督。19世纪的一位作者说：
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民间立义社各仓……然必有忠信乐善之良民，方可以主社仓之出入；必有清廉爱民之良吏，方可以任社仓之稽查。[143]
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有些官员得到好评，是因为他们不但认真地关注社长的挑选，而且注意提高社长的威望，掌握鼓励他们从事粮仓事业的方法。陈宏谋就是一个显著的例子。在湖南和广西任官期间，他设法有效利用社仓体系。他在1755年至1756年担任湖南巡抚期间，就制定了一些措施：
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社长乃主持一社出纳之人，任劳任怨，利济乡里，实属义举，迥非乡约、练长可比。毋论绅衿士耆，官宜敦请委任，更当倍加礼貌。虽系平民，免其杂差，见官免跪。[144]
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陈宏谋治理下的湖南和广西两省社仓情况到底有多好，我们无从得知。即使两省的社仓设置和管理都无可挑剔，它们的成功也不能证明清朝其他省区和其他时期的社仓也是如此。相反，很多证据都表明，地方管理的问题，让大多数乡村粮仓难以达到设置的目的。基本的困难就在于没有合适人才来担任社长。一位熟习粮仓体系的作者，简明地指出了这一点：
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得人最难，善任尤难。喜事者未必堪充，堪充者未必喜事。[145]
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清朝不同时期的许多作者，也表达了同样的观点。在18世纪结束之前，已经可以确定，就像保甲体系一样，在任命社仓管理人时，经常发生同样的困境，“德者不为，为者无德”。1756年，一名官员上奏乾隆帝说：
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其生监诚谨敦品者，闭户潜修，不乐干预外事，若肯膺斯役，率皆借口多事之辈。[146]
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1762年，另一位官员上奏又说道：
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凡举报社长，有情愿承充者，有不情愿承充者。推求其故，缘端方之人，恐办理疏虞，贻身家累，而狡黠之徒，又以充当社长为荣，得遂操纵。[147]
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第三篇奏疏写于18世纪最后几十年，它指出，在任命新社长取代任期届满的旧社长时，“羞于出任公职者，尽力逃其任命，而贪图私利者，则百计营求社长之职”。[148]
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朴素纯洁的乡人有充分的理由回避征召。清政府在竭力使社仓制度充分发挥作用之时，18世纪发生的一系列事例却证明，社长肩上担负的责任不只繁重，实质上也是令人难以承受的。在当时的历史背景之下，它们是根本不可能完成的任务。康熙帝本人也承认这一点。1720年，都察院左都御史朱栻请求建立社仓并提议在山西省修建灌溉工程，康熙帝回答道：
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建立社仓之事，李光地任巡抚时曾经具奏，朕谕以“言易而行难，尔可姑试”。李光地行之数年，并无成效，民多怨言。张伯行亦奏言社仓颇有裨益，朕令伊行于永平地方，其果有成效裨民之处，至今未奏。且社仓之有益无益，朕久已留心采访。凡建立社仓，务须选择地方殷实之人，董率其事。此人并非官吏，无权无役，所借出之米，欲还补时，遣何人催纳？即丰收之年，不肯还补，亦莫可如何。若遇歉收，更谁还补耶？其初将众人米谷扣出收贮，无人看守，及米石空缺之时，势必令司其事者赔偿。是空将众人之米，弃于无用，而司事者无故为人破产赔偿矣。社仓之设，始于朱子，其言具载文集。此法仅可行于小邑乡村，若奏为定例，属于官吏施行，于民无益。[149]
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我们回顾清朝1679年下令在全国扩大设置社仓时，康熙帝的悲观论调就特别值得注意。在17世纪最后25年和18世纪开头的10年，对社仓体系进行了试验之后，[150]这位精明的皇帝被经验说服，不再对社仓寄予太大的希望。朱栻接下来的行动证实，康熙帝有这种想法是对的。这位请求在山西省设置社仓的官员撤回了自己的上奏，并恳求康熙帝收回派他完成管理山西乡村粮仓这一徒劳无益任务的成命。[151]在此事发生后不久，来自清帝国许多地方接连不断的报告，使康熙帝更加确信社仓管理者不可避免地处于最为难的处境。陈宏谋——社仓体系最热烈的倡导推行者之一——1745年上奏乾隆帝：
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陕省社仓，社本无多，自雍正七年……荷蒙世宗宪皇帝隆恩，将应减之五分耗羡暂收两年，代民买谷，以作社本。……州县因有责成，则又视同官物，不但社正副不能自由，即州县亦不能自主，凡遇出借，递层具详。……百姓急需借领，而上司批行未到……兼有以不须出借为词者，及有霉变，则又惟社正副是问。故各视为畏途，殷实之人，坚不肯充。[152]
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