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其一，在官吏任免方面，突破“亲贵合一”“世卿世禄”的旧制。选拔官吏，或因军功，或由荐举、游说，或择自侍从养士。被任命的官吏多非贵族，主要倚仗个人智能和对国君的效命忠诚。他们与君主的隶属依附关系较强，任免唯君主之命。而且，“官无常任”，不得世袭。
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其二，以玺印符节作为官吏权力的象征和凭据。国君任命官吏时授予玺印，免职辞官时回收玺印。将帅统兵发兵，也须持有兵符。派遣使臣，则用国君授予的“节”。官吏持有的玺印符节，均来自国君颁赐，表示他们从国君处假以权力。官吏行使行政、军事、司法诸权，也就有了合法性。玺印符节由国君给赐，官吏权力来自君主，所以，官僚的管理职能需向君主负责，自然成为战国以降不可动摇的法则了。
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其三，严格实行官吏岁终“上计”。每年地方官须向国君呈报财政预算。国君采用合券制，年终稽查两片符券所载数目的盈亏。盈者升官受赏，亏者降职问罪，以督促官吏尽责尽力。
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其四，推广俸禄制。战国时，官员大多颁发俸禄。发放数额，依官职高低而有等差。高者万石，低者斗石[5]。官俸制的推广，是雇佣关系在行政管理方面的体现。俸禄取代封邑，便于国君对官吏的随时任免或调动，也有利于官场内部财产分配随官职而相应转移。
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总之，战国时期，官吏任免、玺印、上计、俸禄等制度的逐步实施，在很多方面割断了土地占有与行政管理的联系，较大程度上取消了“亲亲尊尊”的任官原则，使其进化为直接隶属于君主，只向君主负责的职业官僚。这批职业官僚遍布各级官府，具体掌握和行使国家行政权力，既是君主集权专制的生存条件，又与专制君主上下结合，构成了一套完整的官僚政治体制。随着君主集权专制和职业官僚的面世，以各项官僚制度为基础的，又含有官府权力行使、运作、维系、协调等内在机制的官僚行政管理，也就形成了。
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前面我们提到，官僚政治通常是指：在专制君主的操纵和控制下，一大批职业官僚组成庞大的官僚机构，把政府权力完全掌握在自己手中。官僚们作为专制君主的仆从行使权力。他们在官场等级秩序中，按照律令法规从事各种专门化的管理活动。他们只向君主或上司负责，不受民众监督，往往可以将手中的权力极度扩张，用作支配社会、奴役百姓和牟取私利的工具。而古代官僚行政管理，即是从属于上述政治体制的职能表现。这种官僚行政管理，与以前的贵族领主制的行政管理有显著差异：首先，主宰者不同。贵族领主制下，行政管理的主宰者不仅是王、天子，还包括拥有较独立权力的诸侯国君等；此时，主宰者变为专制君主一人。其次，具体执行者不同。贵族领主制下，行政管理的执行者是“世卿世禄”的贵族臣僚和各级领主的家臣；此时的执行者则多系与专制君主无亲缘关系的职业官僚。再次，管理对象不同。贵族领主制下，行政管理的对象是领主封授的领属民；此时则是国家的编户齐民——“黔首”。其四，行政管理与土地占有的关系不同。贵族领主制下，行政管理权与土地占有权同时为各级领主拥有；此时，除了部分国有土地的行政管理权归专制君主及官僚，多数土地占有权归地主及自耕农，行政管理与土地占有二者是彼此分离的。其五，所依赖的政治体制不同。前者依赖的是贵族领主政治；后者依赖的是君主官僚政治。所以，古代官僚行政管理，也可称为以专制君主为主宰，以职业官僚为躯干，通过行政命令对社会强制执行的管理活动。此类管理形态，从秦汉至明清连绵延续两千余年，比较成熟而有特色，对后世影响也很大。
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需要说明一点，由于战国七雄并立，政治和政治制度的发展水平不十分平衡。以秦为代表的若干诸侯国，商鞅变法等改革比较彻底，新型的君主集权专制和官僚制度占据了明显优势，故能较快地过渡到古代官僚行政管理形态。以楚为代表的部分诸侯国，改革不很彻底，行政管理仍较多保留着贵族领主制的东西。秦朝统一，结束了这种不平衡状况。秦始皇大刀阔斧地推广秦国的先进制度，古代官僚行政管理才得以普遍栽根于统一国度的土壤之中。从这个意义上似乎可以说，秦统一对新生的官僚行政管理的巩固和发展，发挥了重要作用。
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中国古代官僚政治 二、古代官僚行政管理的发展阶段
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古代官僚行政管理确立以后，大约经历了秦汉魏晋、隋唐宋元、明清三个发展阶段。随着社会的不断进步，这三个阶段的行政管理也相应地逐渐演化，表现出略有不同的内容和特色。
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（一）秦汉魏晋南北朝官僚行政管理的推行
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秦汉魏晋南北朝时期，刚刚问世的官僚行政管理的基本框架，不仅得到全面的继承，而且结合秦汉中央集权统一国家建立后的新情况、新问题，进行了充实扩展。秦朝创设了皇帝制，强化了行政管理的皇权主宰力量。官僚中枢组织经历了从丞相开府，到名位较低，人数稍多，与皇帝更亲近的尚书台（省）及中书省、门下省的演变。朝廷政务管理，先是九卿负责制，而后又是尚书省部曹与九卿复合施政。还全面推行了以郡县为中心的地方行政体制。考绩等官吏管理规则开始纳入法律化轨道。中央和地方的行政监察也初具规模。但行政管理从体制到实施，还存在不少漏洞或弊端。封国食邑制仍占一定比重，郡县州官府后来也有尾大不掉之势。官吏选用，则局限于荐举、察举等，容易给世家大族垄断中、高级官职造成方便和机会。这说明秦汉魏晋南北朝的官僚行政管理虽得到较全面的推行，但某些环节或方面仍有待于进一步完善和调整。
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（二）隋唐宋元官僚行政管理的发展
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隋唐宋元，是古代官僚行政管理进一步发展的阶段。此阶段，中央行政中枢和政务管理，完成了向三省或一省群体宰相辅政和六部施政的过渡。宰相变为群体后，相权分散，且频繁变换名称。皇帝在整个行政管理中的权力中心地位更为凸显。地方州县行政管理体系不断稳定调整，逐步排除了封国成分（蒙元王朝例外）。地方官的军民分职、定期迁转、奏报请示、朝廷派遣的督责地方机构等，均由不成熟向比较成熟演变。中央与地方的监察机制不断健全。《唐六典》等行政法规问世，标志着官僚体系内部的管理机制逐渐制度化和法律化。科举制的产生和完善，改进了择优取才的官吏选拔机制，扩大并充实了古代行政管理的社会基础。
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（三）明清官僚行政管理的高度发展与完善
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明清是中国传统社会的最后两个王朝。由于吸收了前世丰富的统治经验，及两个王朝开创者个人或民族等特殊情况，明清时期的官僚行政管理不仅较前有了高度的发展与完善，而且皇帝极端专制的特征十分突出。明清正式废除了宰相，皇帝改而以宫廷御用秘书班子为辅政工具，躬领朝廷庶政。六部等中央施政机构，直接对皇帝负责，地位明显提高。在元行省制的基础上，明清又以督抚、布、按等司作为中央督责地方的机构，妥善地调整了中央与地方的关系，使之更有利于皇帝专制和中央集权。对少数民族和边疆地区的行政管理，也趋于深入和制度化。以《明会典》《清会典》为代表的行政法规及选官、考课、监察等官吏管理制度，也达到了相当完备的程度。另一方面，胥吏幕僚把持政柄，官府臃肿庞杂，官吏贪赃枉法等官场病周而复始，愈演愈烈。
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[1]《史记》卷四《周本纪》；《左传》哀公元年，定公元年，襄公十四年，昭公十七年；《国语·周语上》。
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[2]白钢主编《中国政治制度史》80、134页，天津人民出版社1991年。
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[3]《左传》襄公三十一年。
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[4]《韩非子·外储说右下》。
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[5]以上参阅杨宽《战国史》104页，上海人民出版社1961年。
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中国古代官僚政治 第二章 古代官僚和行政管理的主宰——皇帝
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