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中国古代官僚政治 二、宰相等朝臣协助皇帝决策
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决策是根据一定的环境、条件和信息，对若干行动方案作出最佳选择，以期达到预定的目标。决策是行政管理全部活动的驱动器和实施前提。它直接影响行政管理的过程和效应。行政管理中的决策是分层次，分系统进行的。这里讲的宰相等朝臣协助皇帝决策，主要指关系全局的、高层次的决策。
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宰相等朝臣协助皇帝决策，大体包括三种形态：宰相拟议奏闻决策，朝参与御前会议决策，朝廷大臣集议奏闻决策。
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（一）宰相拟议庶务奏闻决策
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秦、西汉，丞相开府分曹治事，具有拟决朝廷庶务的权力。丞相对所掌各种政务，可以拿出比较成熟的处理意见，然后奏闻皇帝。皇帝对丞相的上奏意见，多数是采纳的。
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《汉书·田蚡传》云：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听，荐人或起家至二千石，权移主上。上乃曰：‘君除吏尽未？吾亦欲除吏。’”这段史实，一般是用来描述汉武帝亲政初与丞相间权力分配冲突的。就丞相在奏闻决策方面的权限而言，人们从中不难得到两点认识：第一，迄武帝初，丞相拟决政务是独自奏闻的。所奏意见，皇帝常常是言听计从；第二，皇帝承认丞相在选官除吏方面的既有权力。这种拟决奏闻的决策过程的基本特点是：丞相对庶务的处置意见基本成熟，拟定后只履行最后奏闻和皇帝批准的必要程序。丞相在决策中的主动性较强，发挥的作用较大。某种意义上可以称作皇帝与丞相共同决策。《唐六典》云：“秦置尚书禁中，有令丞，掌通章奏而已，事皆决于丞相。”此虽是唐人针对秦尚书事权而言，但从侧面披露了秦及西汉丞相裁决庶政的较重权力。他如汉景帝时窦太后欲封皇后兄王信为侯，景帝却要与丞相周亚夫计议商定等事例[31]，也不难印证丞相在这方面的权力和作用。当自己陈奏的政见不被皇帝采纳时，一些鲠直刚强的丞相往往要主动谢病称老[32]。
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值得注意的是，西汉后期尚书等内朝官分割了丞相所掌的部分机务。然而，汉宣帝时张安世以大司马领尚书事等官“典机枢”，议定“大政”，俟诏令下发，张仍佯装不知[33]。这种做法或由于张安世处事谨慎周密。更重要的原因可能是，迄汉宣帝朝丞相拟决庶务参与决策，至少在制度上没有根本改变。就国家制度而言，尚书等内朝官替代丞相拟决庶政，当时仍大体属于皇帝加强自身权力而打破常规的偶然情况。
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东汉朝廷处理庶政，主要是由尚书台等官参与机务，协助皇帝进行决策的。《唐六典》云：“光武亲总吏职，天下事皆上尚书，与人主参决，乃下三府。”大体反映了尚书台官员在朝廷最高决策中所发挥的作用。和帝时，尚书令黄香“管枢机”，东平清河言狱连累千余人。黄香“科别据奏，全活甚多”[34]。顺帝时，仆射胡广，尚书郭虔、史敞又上疏阻止以“探筹”立皇后事[35]。从形式上看，尚书台官员参与决策的方式，似与西汉丞相拟决庶务奏闻决策相近，大体也是对朝廷庶政拟出处理意见，奏请皇帝批准，最终形成最高决策。前引黄香“科别据奏，全活甚多”，就是这种程序的反映。稍有差别的是，由于东汉中枢组织尚书台长贰成员已成为“八座”，故介入决策的已非西汉时的一至两名丞相，而是尚书台“八座”群体宰相。具体做法是，凡遇大政，尚书台“八座”官员先要议论如何处置，取得较一致意见后，“八座”连名署事，奏闻皇帝。如果个人有异议，可以附带奏上[36]，也可以另上奏章，反驳其他尚书与议官的上奏意见。如顺帝时仆射胡广等三人上疏驳尚书令左雄改察举的奏议。此疏虽未被采纳[37]，可毕竟表明尚书“八座”群体宰相参议机务，能为与议人员表达不同意见提供较多机会。这对皇帝择善而从，增加最高决策的理性色彩，避免个别宰相蒙蔽上听等，是有好处的。
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曹魏中书监创立之际，刘放、孙资承魏王霸府谋士遗风，主要是通过替皇帝出谋划策，运筹帷幄，参与最高决策的。魏明帝时，东吴周贺率军从海上攻辽东，明帝欲出兵征伐。朝廷大臣议论以后，多认为出兵不利。唯孙资独赞明帝，“决行策”。结果，魏军大胜。还有一次，乌丸校尉田豫出征，被夷狄兵围困，遣使告急。明帝闻讯，亲赴中书监向孙资问计。孙资荐夷酋轲比能“素所归信”的上谷太守阎志去招谕夷兵，果然为田豫解了围[38]。而后，中书监设置趋于正规，其介入朝廷决策的方式转而采用“掌赞诏命，记会时事，典作文书”。南朝中书舍人又“专掌诏诰兼呈奏之事”，“出宣诏命，凡有陈奏，皆舍人持入参决于中”[39]。从两晋南北朝的情况看，中书省（监）参与朝廷决策的途径，几乎是东汉尚书台的故伎重演。
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门下省介入朝廷决策主要是在西晋以降。“天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书”[40]。西晋初，任恺为侍中，“万机大小多管综之”，“帝器而昵之，政事多咨焉”[41]。北魏崔光为黄门侍郎，“从容议论，参赞大政”。据说门下省官员参政议政，介入决策，重在“尽规献纳，纠正违阙”。他们所凭借的，则主要是充任皇帝的侍从之官，与皇帝“情任亲密”，以及尝御药、掌御玺之类的特殊职司[42]。
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魏晋以降，尚书省“八座”及郎中等“侍觐转希”[43]，“听命受事而已”，不复介入朝廷大政决策，甚至连奏事权也失去了。南朝梁天监元年，一度恢复尚书曹郎以上的奏事权。又规定尚书可在朝堂议论疑事，并可将议政结果奏闻皇帝[44]。
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隋唐时期，朝廷日常政务大体采用三省、政事堂、中书门下议政等方式，辅助皇帝进行决策。这种方式又可分为三个程序：
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（1）审议表章
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这主要由中书省和中书门下宰相负责。隋唐沿袭魏晋南北朝中书舍人分局典领尚书省诸曹奏事的旧制，通常由六名中书舍人分押尚书省六部。六部和百官的奏章，首先要由中书舍人审查议论。中书舍人不仅需要对所押部曹政务的奏章提出初步处理意见，而且可以共同议论商量他人所掌政务。然后，“杂署其名”，称为“五花判事”[45]。中书省长官或中书门下秉笔宰相，则在舍人判事状后签署自己的倾向性意见，连同舍人商量状，一起奏报皇帝裁决[46]。
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（2）议政拟诏
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皇帝对宰相奏报作出裁决后，或直接向宰相面谕圣旨，或命宦官传诏中书省、中书门下。起初，宰相承旨后，直接由知制诰的中书舍人等起草诏书，由中书省长官、舍人押署后，交门下省审议。由于中书、门下二省常因拟诏、审议争论不休，唐初或改为拟旨前先由政事堂中书、门下宰相议定所拟诏旨要点，以减少二省的纠葛扯皮。此诏旨要点即所谓“词头”。而后，中书舍人等草拟诏旨就基本以“词头”为框架了[47]。
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（3）复奏颁行
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中书舍人草拟的诏旨，由中书省长官、中书舍人等押署后，交门下省审议。如有不妥，可封还。或由门下省给事中涂改奏还，称为“涂归”[48]。若可行，即由门下省侍中、侍郎、给事中等押署后，复奏皇帝画制可。最后由门下省加盖印玺，转交尚书省实施。
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以上三个程序适用于以百官上奏为起点的朝廷庶政决策。若以皇帝降旨为起点的决策，则只须实施第二、三程序了。
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上述议政决策方式，既有三省的分职分权和互相牵制，又有宰相群体的集议集权。皇帝则通过取旨、复奏等环节居上加以控驭。它基本适应了三省群体宰相辅政的中央行政结构，故能充任隋唐皇帝和宰相处理庶政时最常见的决策方式。
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三省、政事堂、中书门下议政和奏状联署制，是较典型的群体宰相议政。总的说来，参加议政的宰相群体，或代表中枢组织和执行机关的各个部分，或专属中书门下宰相机构。与个别宰相开府秉政比较，群相一齐议政并辅以拟诏、审议、实施等具体步骤，可以避免个人偏颇不周和专权行私，可以汇集多人的智慧经验，对复杂政事反复论证，提供多种可行方案供皇帝采择。不过，此类议政过程中，宰相们对棘手政事往往互相推诿，不愿承担责任，还会受到皇帝对宰相群体或成员信任、赏识与否的影响。而且，一旦出现私党，为首者或得以左右议政，为所欲为（如唐中宗时韦温、韦巨源、宗楚客等）。这种情况下的政事堂、中书门下议政，也可能沦为大臣弄权或党派斗争的工具。
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两宋三省形同虚设，通常由中书门下及后来的若干名正、副宰相掌管机务，参与议政决策。王曾《笔录》云：“旧制，宰相上殿，命坐。有军国大事则议之。常从容赐茶而罢。自余号令、除拜、刑赏、废置，事无巨细，熟状拟定进入。上于禁中亲览，批纸尾，用御宝，可其奏，谓之印画。降出奉行而已。由唐室历五代不改其制。国初，范质、王溥、魏仁浦在相位，自以前朝相，且惮太祖英睿，请具劄子，面取进止。朝退，各疏其得圣旨，同署字以志之。尽禀承之方，免差误之失。帝从之。自是奏御寝多，或至旰昃。于今遂为定式。”[49]王曾，仁宗朝担任宰相，参与过朝廷庶政决策，所记较靠实。从中不难看到，唐、五代宰相在政事堂或中书门下议论庶政后面君奏闻的，常常是一种基本定稿的文件，故称“熟状”。皇帝“亲览”审查后，一般只履行“可其奏”的“印画”程序，就可颁布实行。入宋，或由于三省分工制衡机制的消逝和唐后期延英召对的影响，或由于宋初皇帝对中书门下宰相秉机务不很放心，宰相在政事堂议政后奏闻的就不再是“熟状”，而只是草案性质的奏议文书“劄子”。具体决策意见必须上奏时“面取进止”，主要听皇帝的。退朝后，宰相们再整理皇帝面谕圣旨，一并署押，作为“词头”交给翰林学士、中书舍人等知制诰者书写，再由中书门下颁发施行[50]。宋孝宗还规定：宰相所拟圣旨，须复奏，由皇帝详审无误，方可下发[51]。换句话说，与唐朝比较，宋宰相议政奏闻决策，不仅基本取消了中书省拟旨，门下省封驳，尚书省执行的机制，而且皇帝在奏闻过程中对宰相所奏庶政过问较细，发表意见较多。宰相们则“尽禀承之方”，唯恐冒犯皇帝。像赵普、吕蒙正等面折廷争、不轻易放弃原拟意见的，毕竟是少数。南宋秦桧、贾似道，或以议和受宠于高宗，或以外戚和策立新帝取宠于理宗、度宗。他们长期当国，权倾朝廷，控制“都堂”，所凭借的则主要是私党[52]。即便此时，若干正、副宰相议政奏闻决策的方式，未见显著变动。
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两宋宰相还和枢密院长官一起，协助皇帝进行有关军事方面的朝廷决策。元丰改制后，宰相除兼任枢密使协调两府军、政事务外，凡遇较重要军事，兼任中书、门下、尚书三省官的正副宰相，还要和枢密院“同议进呈画旨”，“同奉圣旨”，“皆同签事”，再交枢密院行下。较小军事，则由枢密院“独取旨行讫”，并关白三省。每逢上朝，先由宰相等与枢密院官一同奏对，然后再分别进奏行政、军事[53]。
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此外，皇帝直接从宫禁书诏，下达中书门下等宰相执行，也是两宋朝廷的一种特殊决策方式。宋代皇帝常以手诏密授内外大臣，指挥军政。其中，传至正、副宰相处的，常关系到朝廷庶政处理及官吏除授等。而且有“凡御批，即时行出”的“中书旧制”[54]。宰相不同意皇帝的“御批”，留滞不下，常会受到皇帝的申斥，乃至罢逐[55]。皇帝内降旨决策，实质上是部分剥夺群体宰相参与议政决策的权力，以施行皇帝极端独裁。此类现象的不时发生，反映了两宋皇权在朝廷决策中对相权的排斥倾向已有某种上升的趋势。
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元代中书省、枢密院、御史台及宣政院，均有奏议和拟选官吏等权。但处理朝廷庶政，协助皇帝决策的主要是中书省。
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