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集议在秦代已广泛运用。秦始皇廿六年，嬴政命令丞相、御史大夫等“其议帝号”。丞相王绾、御史大夫冯劫、廷尉李斯遂与博士等集议：尊王为“泰皇”，命为“制”，令为“诏”，天子自称“朕”。嬴政稍加改动，而定皇帝尊号，并自称始皇帝。不久，丞相王绾等又奏请分封皇子，嬴政“下其议于群臣”，群臣附和王丞相，“皆以为便”。廷尉李斯却持“置诸侯不便”的异议。嬴政裁定道：“天下共苦战斗不休，以有侯王，赖宗庙，天下初定，又复立国，是树兵也，而求其安息，岂不难哉！廷尉议是。”于是，诸皇子无尺寸之封，而“分天下以为三十六郡”，在全国推行了郡县制[84]。
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西汉集议，也属常见。汉高祖时，相国萧何、御史大夫周昌奉诏与群臣议天子四季所服[85]。汉武帝时，中大夫主父偃上奏，置朔方郡，以御匈奴。武帝“下公卿议”，御史大夫公孙弘等“皆言不便”。独中大夫朱买臣赞同主父偃，反驳公孙弘等。武帝终依主父偃之策行事[86]。汉元帝时，丞相韦玄成等奉诏与将军、列侯、二千石等七十人集议罢郡国宗庙事[87]。其他集议还涉及立君、建储、祭祀、典礼、分封、爵赏、边事、大臣犯罪、盐铁专卖等。群臣受诏集议，皇帝不亲自参加，而是以诏令形式指定召集人或主持人。指定对象，秦和西汉前期主要是丞相、御史大夫、三公。西汉后期，大将军录尚书事等重臣充任主持者的，也比较多。集议场所或在朝堂，或在丞相府、三公府。参加集议的臣僚，有时由皇帝躬自确定。如皇帝或诏丞相“其与将军、列侯、中二千石、二千石、诸大夫、博士、议郎议”，或“令中朝官议”[88]。有时，皇帝则笼统命令“群臣议”，“公卿议”。参加集议的臣僚一般为数十人。集议过程中，不乏政见争执。个别臣僚或独与众议相违忤。这种情况下，丞相等主持集议者，或在奏闻时附陈异议，或以势压制异议者[89]。皇帝行使对集议的最后裁决之前，若已有所倾向，或暗中指使一些近臣反诘丞相等上奏的意见。丞相等见势不妙，往往会知趣认输，以保全其禄位[90]。皇帝对公卿集议奏请意见不满意，还可以追究有关大臣的罪责，或废黜“老谨，不能与其议”的丞相[91]。丞相未奉皇帝旨意，擅召中二千石、博士等议政，或将议论结果封而不奏的，都要坐罪受惩罚[92]。
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东汉的集议，又有一定发展。《后汉书·百官志》云：“凡国有大造大疑”，太尉“与司徒、司空通而论之”。东汉三公已非典枢机重臣，但此时仍沿西汉旧例较多充任集议的主角或主持者。根据皇帝旨意，参加集议的人员还包括有关臣僚，如“诸儒”“尚书以下”“公卿”“中朝二千石以上”“中二千石列侯”等。诸如国家典礼、新帝策立、迁都、改历、食货、选举、刑法、边事等，都在集议之列[93]。
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元朝时期，也经常举行朝廷大臣集议。有中书省、枢密院、御史台和集贤、翰林老臣集议[94]，有中书省与御史大夫议[95]，有大宗正府札鲁忽赤与中书省、御史台议[96]，还有更大范围的“百官集议”“群臣议”[97]。与“忽里台”[98]贵族议政不同的是，此类集议均为奉皇帝诏旨而举行，参加者系清一色的官僚，而非诸王宗室。集议后，还须向皇帝奏报议政结果，最后由皇帝裁决。若集议意见比较一致，皇帝多半会予以批准。若出现分歧，则将各种意见一并奏上，皇帝采纳其中一种[99]。集议地点多在中书省。从皇帝下达举行集议的诏书中，中书省书于最前和集议后中书省宰相常常领衔奏闻等情况看[100]，集议的主持者当多是中书省宰相，偶尔也有蒙古翰林院近臣奉旨主持朝廷大臣集议的[101]。在这个意义上，元代大臣集议，又与秦汉集议大体相似了。
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明代廷臣集议决定国家大政，或称“下廷臣议”。集议内容涉及立君、建储、效祀、典礼、封爵、亲藩、大臣、民政、漕运、边事诸方面，如景泰继位，永乐、万历册立太子，永乐营建北京，宣德讨伐汉王反叛，嘉靖崇奉兴献王典礼等。各部相关政务意见歧出，相持不下，或有司对皇帝下达诏令持有异议及推举文武大臣时，也可以在皇帝批准后举行“下廷臣议”式的集议。此类集议，有时为“百官集议”，人数较多；有时为相关大臣参加，人数略少。由于明代部门施政体制已确立，“下廷臣议”或依所议政事类目，分别由六部长官主持（如礼部尚书主持议礼法，兵部尚书主持议军事等），有时则“命廷臣赴内阁会议”。后一种情况下的集议，很可能是由内阁大学士主持。内阁权重之后，集议结果要经内阁核准才得以上奏。首辅大臣还可用议前授意和议中谋划等方式，暗中插手或操纵非内阁主持的某些集议。无论何人主持，“下廷臣议”均需“具本奏决”。奏报时间，还因事情缓急，立有五日至半月的期限。集议过程中，朝臣的意见有时可以发挥效用，督促皇帝改变初衷，较为合理地处理政务。如万历年间，山西巡抚魏允贞上疏揭露宦官税使孙朝的罪恶。孙朝反劾魏“抗命阻挠”。万历皇帝将魏之奏疏留中，却把孙朝劾魏的奏疏下于部院，意欲责罚魏允贞。群臣廷议，多言“税使害民”，救护魏允贞。万历皇帝不得不让魏允贞平安复职。然而，不少情况下，皇帝的独裁又可以否定和推翻集议的结果，或将其引向有利于皇权的方面。景泰帝即位，欲更易太子，“趣下廷臣议”。与议大臣多数“莫敢发言”，唯都给事中李侃等三人反对。经在场太监兴安恐吓威逼，群臣皆顺从上旨，“唯唯署议”。至于崇奉兴献王的议大礼中，朝臣旧议“三上三却”，终因不合嘉靖帝私意而被否决。一批固执原议、伏阙苦谏的大臣，还遭到贬斥、廷杖等处罚[102]。显然，此类情况下的集议，实际上已沦为替皇帝行私欲而制造合法外衣的工具。
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清代集议也为数不少，还出现了大学士九卿会议、九卿会议、九卿翰林詹事科道会议等诸多名目。
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与前两种决策方式相比，朝廷大臣集议在主持人、与议人员、议政程序等方面有很大差异。集议能使数量较多的官僚参议军国大政，较大限度地发挥官僚群体的智能，较广泛地反映官僚士大夫的意志和政见，并为皇帝处理大政时的最后决策提供更多的参考和素材。相对而言，身为百官之首的宰相，居中发挥的作用却远不及拟议庶务奏闻决策。此种决策仍以皇帝为核心，仍以皇帝的最后裁决为终结，却不允许个别宰相重臣有所作为。藉此，保持皇帝对国家大政的高度独裁专制。从这一决策方式上，我们可以清楚地看到，皇帝家天下与官僚士大夫统制之间，皇帝个人独裁与官僚群体智能之间，是如何在相互依存又相互排斥中有机地结合在一起的。
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另外，某些北方民族入主中原所建立的王朝，常常把原有的贵族政治传统带入中央政权和朝廷大政决策。元朝和清朝，贵族王公议政决策就曾与上述朝廷职业官僚协助皇帝决策的三种形式，较长时间地并存。
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元代诸王贵族会议，蒙语称“忽里台”，主要用于诸王贵族拥立新帝和决定征伐等。元朝诸帝即位几乎都要经过“忽里台”贵族会议的拥戴或认定。元世祖以降，由于国家大政主要由皇帝与中书省、枢密院、御史台及怯薛近侍决断，诸王贵族议政，往往流于形式上的认可。
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清代议政王大臣会议，简称“国议”，起源于八旗和硕贝勒会同若干理政大臣“共议国政”。此乃清前期的重要议政形式。参加议政王大臣会议的，起初主要是八旗贝勒和八旗总管大臣。而后，皇帝还不时指定其他较亲近的王公及大臣参与。议政王大臣会议所议多是内阁票拟不能过问的“军国重务”[103]，如平叛征伐，重大狱案及国家其他较重要庶政。因其所反映的贵族共权原则与皇权的日益强化有所抵牾，故在雍正朝军机处充任御用秘书班子协助皇帝躬理机务以后，议政王大臣会议就逐渐废而不用了[104]。
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（四）朝廷行政决策的若干规范及其对决策的影响
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上述宰相等朝臣协助皇帝决策的三种形态，其决策内容各有侧重，参与人员多寡参差，程序方式较然不同。但它们之中贯穿的若干规范或准则，又是相同的。
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第一，以皇帝独断为主导。
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在古代官僚政治的条件下，国家权力的所有者，只是皇帝一人。而职业官僚却是一个庞大的集团。后者直接从事的行政管理无所不包，工程巨大。专制皇权主宰、支配官僚和行政管理的一个重要方面，就是把朝廷最高行政决策权牢牢掌握在自己手中。在上述决策过程中，排斥对皇权高度集中有妨碍的一切因素。皇帝始终保持其决策主体地位。宰相等朝臣则充任从属者和辅助者。朝廷决策的最后结果，必须乾纲独断，由皇帝本人作出。否则就是大权旁落，太阿倒持，就会被视为乱臣当道和统治秩序崩坏。前面讨论的各个时期朝廷主要政务的决策，诸如法律修订、制度改革、皇储册立、征伐议和、赋役征敛等，无一不是在皇帝独断为主导的规范下完成的。此规范受到历代法律的严格保护。皇帝最后决策形成的诏令和圣旨，即具有很强的法律效用。臣民只能遵守，不得违犯。否则，就要被加上“抗诏旨”“大不敬”之类的罪名，招来不测之祸。此规范还与君臣伦理传统紧密地联系在一起。由于皇帝是君父，官僚是臣子，君为臣纲，父为子纲，所以，皇帝独断犹如父亲主家事一样，天经地义，受到了臣僚们的广泛认同。
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第二，以宰相等臣僚的参与议政为基础。
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国家政权的行政决策，常常是来自各方面的政治或利益诉求转换为权威性政令的过程，常常是关心、参与决策的多种行为的整体组合。由于君主和官僚始终是古代官僚政治中两个基本的能动因素，故在以皇帝独断为主导的同时，宰相等官僚群体的参与议政又成为朝廷行政决策的基础。这种基础作用主要体现于：官僚群体的诸多奏议和宰相等为皇帝决策所做的大量协助、准备工作。
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古代中央与地方的职业官僚，除担负本职行政管理任务外，还本着士大夫“修身、齐家、治国、平天下”的信念，时刻关注着国家的治乱安危，常常以奏议形式向皇帝表达自己对国家重大事务的见解、观点，或提出各种建议、批评、驳论。在朝参奏闻和朝廷大臣集议等场合下，他们的奏议或能口头上达。一般情况下，文字形式的奏议则最常见。奏议是官僚向皇帝效忠献智的一种表示，也是受到皇帝垂青赏识，乃至提拔的难得机会。它可以为皇帝决策提供各种素材性意见和信息，可以充当最高决策联系外部环境的不可多得的渠道，也可以作为信息反馈，供皇帝修正、调整以往的决策。
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宰相身为官僚的代表，政府的总管，其本职司就是“掌丞天子，助理万机”。皇帝最高决策过程中的调查、草拟、审核、驳议、商讨、修正等，须臾离不开宰相等辅政大臣。在这个意义上，宰相为皇帝决策所做的大量协助、准备工作，也是朝廷决策必不可少的条件。
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实践证明：皇帝的独断是否正确，朝廷决策的效应是否积极，往往客观上取决于官僚奏议和宰相协助等功能发挥得如何。
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第三，非公开性和保密性的滥用。
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任何高层次的行政决策，在适当的时空范围内不公开和保密，是必要的。但总体来说，应是公开的，透明度较高的。
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古代官僚政治是专制制度的产物和表现。它与民主制度无缘。因而，决策的非公开性和保密性常被滥用。
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决策的保密和不公开，首先是对广大民众而言的。专制制度下，民众是被治理、被奴役的对象。“民可使由之，不可使知之”，向来被统治者奉若神明。朝廷决策之类的国家机密大事丝毫不能让黎民百姓知晓。这样做的目的，自然是为着免除民众的非分觊觎之心。
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决策非公开性和保密性的滥用，还表现在多数官僚通常也被置于高层次的决策之外。他们虽可以向皇帝呈上奏议，却无法介入决策圈内部的工作过程。只有朝廷中、上层官僚才可以在皇帝特许下参与议论机密事务。
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非公开性和保密性的滥用，旨在给皇帝的独断和集权蒙上一层厚厚的神秘幕幔。它常与畸形集权同步发展。权力越是高度集中，决策的神秘状态和保密程度就越是突出。例如，有关建皇储立太子的决策，秦汉以后多数情况下对朝廷官僚比较公开，故议“国本”间或成为朝廷大臣集议和御前会议的重要议题。然而，清雍正皇帝却开始实行不许臣僚过问的秘密建储制。非公开性和保密性的滥用，往往使皇帝最高决策因孤陋寡闻或个人偏见而陷入失误。因而它也是朝廷决策若干规范中最脆弱的一环[105]。
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