1703104245 （8）治粟内史（大司农）

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1703104247 秦及汉初置治粟内史，汉景帝改为大农令，汉武帝改为大司农。长官为卿，副贰为丞。属官主要有：管理京师积谷之仓的太仓令，管理平准均输的均输令和平准令，管理都城钱库的都内令，管理皇帝籍田的籍田令，管理盐铁专卖、榷酒、铸钱的斡官长，管理农器买卖的铁市长等[120]。治粟内史或大司农是秦汉国家财政的管理机关。举凡国家财政收支、军国用度（如田税、口赋、盐铁专卖、均输平准、货币发行等），都是它的职责范围。汉武帝时，由于连年用兵，国费浩繁，掌管财政的大司农在朝廷九卿中愈显重要。擅长盐铁专卖和官营贩运、平抑物价的大司农官吏桑弘羊等，一度备受青睐，擢为御史大夫[121]。西汉大司农所管理的财政收入主要是田租、更赋、算赋、口赋、算缗钱、税民资、关税、市税、牲畜税、盐铁榷卖等，所支出的主要是官吏俸给、军旅供应、行政费用、屯田垦殖、农田水利等。在大司农所掌财政中，汉武帝始实行的盐铁专卖和平准均输，颇有特色。自管仲创盐铁榷卖后，盐铁即成为财利之渊薮。据说，“秦赋盐铁之利二十倍于古”。汉初循秦制，但盐铁之利多入诸侯国，并不属于大司农所掌的国家财政。武帝元狩四年，东郭咸阳、孔僅被正式任命为大农丞（即大司农丞），专领盐铁事。东郭咸阳、孔僅乘驿巡行郡国，设置盐铁专卖的官府，率以盐铁富商子弟为吏，官冶铁器，官为牢盆，贩卖得巨利，以饶国用。元封元年，桑弘羊以治粟都尉领大农，设大司农部丞数十人，分主郡国盐铁和均输。桑弘羊让远方诸郡仿商贾贩运，将当地物产转输京师以为赋税，统一缴给大司农设于京师的平准官。由大司农垄断天下货物，贵则卖之，贱则买之，既平抑了物价，又把原来富商大贾所牟商业利润转移到大司农所掌的国家财政府库中。由于大司农“以均输调盐铁助赋”，为汉武帝征伐赏赐提供了充足的经费。“于是，天子北至朔方，东封泰山、巡海上，旁北边以归。所过赏赐，用帛百余万匹，钱金以巨万计，皆取足大农”[122]。盐铁专卖中官府所制食盐、铁器质量低劣，其强夺商贾之利的做法也受到一批儒士和豪强贵族的反对。西汉后期，大司农所掌盐铁专卖时行时废。东汉时，中央政府索性放弃了官卖盐铁的政策。随之，大司农属官也发生了一些变动：原先掌管盐铁专卖及均输的斡官、铁市、均输等皆废去。“郡国盐官铁官本属司农”，此时“皆属郡县”。大司农的财政管理职能也相应缩小在“掌诸钱谷金帛诸货币”的范围内了[123]。

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1703104249 （9）少府

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1703104251 秦、西汉之少府，专掌山海池泽等税及宫廷服御造作等。少府官署庞大繁杂。长官卿以下置六丞，又有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若卢、考工室、左弋、居室等数十官、令、丞[124]。少府侧重管理皇室财政，征取“名曰禁钱”的山泽税、江湖陂池税、苑囿收入、公田收入等，“自别为藏”，专供皇室消费[125]。东汉时，少府职掌变更较大，其经管的财政收入并入大司农，机构也相应缩减，属官只保留了太医、太官、守宫、上林苑等令。少府逐步蜕变为“掌中服御诸物，衣服宝货珍膳之属”[126]的皇室服侍机构。

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1703104253 从职司上看，九卿中的奉常（太常）、郎中令（光禄勋）、卫尉、太仆、典客（大鸿胪）、宗正、少府七卿，均为管理皇室家事的官署。唯廷尉和大司农，才是名符其实的朝廷政务管理机关。这种皇帝家臣与朝廷政务官混合而成九卿的配置格局，反映了秦汉官僚政治体制确立以后，皇帝由家而国，家务与政务相通，天下共载一家的“家天下”实质。九卿中政务官数少，也是与丞相府分曹治政的情况相适应的。丞相府所属诸曹，恰恰弥补了九卿中政务官不完备的缺陷。

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1703104255 九卿在施政过程中与朝廷行政中枢丞相府的关系比较复杂。秦、西汉，作为行政和皇宫事务具体掌管、执行机构的九卿，原则上是受丞相总辖的。陈平所言，丞相“上佐天子理阴阳……使卿大夫各得任其职”[127]，正是这个意思。丞相统辖九卿的具体事例也不少。如九卿见丞相须“拜谒”[128]。汉惠帝死后，审食其任左丞相，“监宫中……公卿百官皆因决事”[129]。审食其居宫中施威权，一方面倚仗其得幸于吕后，另一方面也是丞相对九卿的统辖关系使然。至于石庆任丞相时“九卿更用事，事不关决庆”，欲治列卿等罪“反受其过”，那只是汉武帝屡屡废杀丞相及石庆本人“文深审谨，无他大略”[130]等偶然因素所致。而且，此事例不难从反面说明：通常情况下丞相是有权介入更用、惩办九卿等事宜的。与此同时，九卿在上奏皇帝方面又保持着较大的独立性。多数情况下，九卿是可以不通过丞相，直接向皇帝奏报自己所负责的政务，并获取诏旨的。前面提到廷尉上奏诏狱、谳狱，郎中令（光禄勋）宫内密奏等，都是九卿拥有这方面权力的有力证据。他如王卫尉奏释萧何为民请上林御苑空地而被械系廷尉狱[131]，奉常卿叔孙通奏立“原庙”[132]等事中，也未曾见要经过丞相转达的迹象。在这个意义上，九卿并不完全隶属于丞相，而是保持着与皇帝的一些直属联系。也就是说，秦、西汉朝廷中枢组织丞相府与执行机关九卿之间，有时并不存在纵向的上下通连机制。这又是秦、西汉“九列执事，丞相都总”过程中的特殊之点。

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1703104257 与秦、西汉相比，东汉九卿施政及其与行政中枢组织的关系，又有三个特殊之处：

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1703104259 第一，三公和三公府演化为单纯的朝廷行政节制机关，并且实行三公“分部九卿”制。即由三公分别节制九卿有关政务：太尉节制太常、卫尉、光禄勋三卿，司徒节制太仆、鸿胪、廷尉三卿，司空节制宗正、少府、司农三卿[133]。

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1703104261 第二，作为朝廷行政节制机关的三公，与皇帝及中枢组织尚书台保持比较复杂的关系。据说，安帝以降“三府任薄”，“在位奉法而已”，“选举诛赏、一由尚书”[134]。三公所得的书面诏令和所上书面奏章，通常要由尚书台承转。另一方面，朝会时，三公又可以直接向皇帝面奏，承受谕旨。对尚书台颁发的诏旨和批复，三公还能以“有违法令，施行之不便”为理由，驳议封还[135]。

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1703104263 第三，九卿事权比较稳定，未见明显变动。九卿上奏和所获诏令有些经三公承转。然而，汉灵帝光和四年八月丁丑诏书“尚书令太常，太常耿丞敏下常山相”[136]等记载，表明九卿是可以直接从中枢组织尚书台处承受诏书或政令的。

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1703104265 （二）魏晋南北朝隋唐尚书省六部九卿复合施政

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1703104267 魏晋南北朝，尚书省六部逐步健全，九卿相应演化。朝廷各项政务管理开始以尚书省六部为中心，九卿则退居辅助地位。

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1703104269 尚书省正式充任中央行政节制机关后，所属诸曹数量日多，内部分工和组织趋于系统化。魏晋时，为便于对所属诸曹的管理，尚书省下又分为吏部、左民、客曹、五兵、度支五尚书。南朝又发展为吏部、祠部、度支、左民、都官、五兵六尚书，分辖选官考课、祠祀礼仪、财政算计、工役造作、刑狱法制、军事兵马诸曹政事。此六尚书的分工组合，实际是后世六部制的滥觞。下属二十余曹，则是隋唐诸司的前身[137]。六部诸曹分辖各种政务后，九卿多流为闲职。西晋中书监荀勖就提议：“若欲省官，私谓九寺可并于尚书。”[138]这条建议在东晋时期一度被部分采纳。九卿中的光禄勋、卫尉、太仆、大鸿胪、大司农、少府等，哀帝以后即被废罢数年[139]。不过，东晋孝武帝后，光禄勋等六卿又陆续恢复，并与尚书省六部长期并存。或许是为了适应世家大族达官显贵“平步公卿”的需要，南梁、南陈九卿还有所扩充。将作大匠、太府、都水台（太舟），皆升为列卿，与原九卿并为十二卿[140]。在尚书省六部与列卿（十二卿）并存的格局下，朝廷主要政务由尚书省六部所把持，某些列卿的原有权力已被六部分割去了。如太常卿的祭祀事权被祠部所分割，廷尉卿的司法权被都官所分割，司农卿的财政权被度支所分割。九卿的某些职司也略有变更。如北齐始，光禄勋转而掌管御膳兼及宫门，大司农改掌“仓市薪菜、园池果实”[141]。从品秩上看，此时尚书省已根本改变了以往低于九卿的旧貌，逐渐居九卿之上。如南陈尚书令升为一品，北齐尚书令为二品。各部尚书均为三品，与九卿相同[142]。这些均表明在魏晋南北朝尚书省六部九卿复合施政体制中，尚书省六部的权力和品秩地位，都与九卿有了主次、高低之别了。

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1703104271 隋唐时期，尚书省、六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）、九寺（太常、光禄、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、司农、太府）、五监（国子、少府、将作、军器、都水）的建置，大体沿袭南北朝。尚书省六部九寺五监复合施政较前又有了新的发展。

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1703104273 总的来说，隋唐中央各项政务管理以尚书省六部为主干。秦汉直接隶属于皇帝，以皇室事务管理为主的九卿等，此时向管辖朝廷次要政务方面倾斜，而且被置于尚书省的统辖之下。在施政过程中，尚书省是行政节制中心，六部是尚书省的直属办事机关，九寺五监则是事务机关。尚书省和六部主要是发号施令，节制督责。九寺五监重在秉承政令，分工负责某项具体事务。

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1703104275 尚书省又称“都省”。隋唐时期，由于中书、门下二省掌制令决策，尚书省就处于行政节制中心的重要地位。“百司”执行行政权力，都要听从尚书省的节制和号令。即所谓“九寺、三监、东宫三寺、十二卫及京兆、河南府，是王者之有司，各勤所守，以奉职事。尚书准旧章，立程度以颁之”[143]。

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1703104277 尚书省在朝廷行政权力实施中主要发挥三方面的职能：

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1703104279 第一，根据诏敕制定政令条例。中书、门下宰相协助皇帝下达的诏敕，一般只确定大政方针。贯彻实施诏敕，则需要尚书省进一步制定具体的实施方案、条例或政令。这个过程称为“施行制敕”。“施行制敕”，既包括尚书省根据诏敕拟出的具体实施细节（“敕后起请”），又含有应中书门下要求而书写的某种政务处理意见（“商量状”）和对已获敕准奏章的重新审查（“详定制敕”）[144]。

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1703104281 第二，向中央和地方官府下达诏敕、政令、条例，并督责执行。凡中书门下所下制敕需要转发者，或尚书省根据制敕制定的条例政令，均由尚书省颁发给中央各部门和地方州县执行。尚书省所属六部下达的公文和寺、监诸司下达给地方州县的符、移、关、牒，也须交尚书省发遣。与此同时，尚书省负有督责六部、百司执行上述制令的义务。如尚书省曾将中央、地方各级官府奉命承办的政务，分为大、中、小事，勒令限期勾判，严禁留滞。地方官府上奏朝廷的章奏文表，也须先交付尚书省[145]。

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1703104283 第三，依据行政法规，处理中央和地方官府的一般政务。《唐会要》所录代宗永泰二年（766）四月十五日制书说：“故事，诸司诸使，乃天下州府，有事准令式各申省者，先申省司取裁。”[146]既然是“故事”，中央“诸司诸使”和地方州县遇一般政务须秉尚书省之命行事，当在永泰二年以前及以后一直执行。甚至连九卿中掌管皇室宫廷事务的光禄寺、卫尉寺、宗正寺、太府寺、将作监等，也需要“大事则承制敕，小事则由省司”[147]。这表明：处理中央和地方官府申报的一般政务，也是尚书省的基本职责。

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1703104285 吏、户、礼、兵、刑、工六部，大体是尚书省的直属办事机构。六部在中央施政中的主要职能是：在尚书省的统辖下，具体负责各部门行政法规、条例的编制和颁行，或直接担负处理某些较重要的政务，或以部门主管者的角色出现，与九卿等寺监官上下配合，并给予施政指导。

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1703104287 （1）吏部

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1703104289 吏部冠六部之首，是管理职官之所。长官尚书一人，副贰侍郎一至二人。其职掌主要是铨选、官员考课、封爵勋赏。

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1703104291 铨选，又称铨注，即量材授官和视政绩升迁。隋唐时期，五品以上官由皇帝亲自任命，或由宰相提名皇帝任命。六品以下文职官和九品以下流外吏职由吏部选任。文官的铨选（尤其是六品以下），由吏部尚书、侍郎亲自掌管，吏部司（南曹）具体承办。唐代六品以下文官铨选，分为六个步骤：

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1703104293 其一、颁格应选

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