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元代中书省在参与议政决策，处理朝廷庶政的同时，还有统辖六部诸司的职能。六部官吏多由宰相拟奏铨定[181]。相当长的时间内，中书省宰相得以分领六部庶政。如世祖朝平章政事阿合马兼制国用使理财政[182]，右丞麦术丁、参知政事郭佑“并领钱谷”，参知政事杨居宽“典铨选”[183]，平章政事段贞“董开河、修仓之役”[184]；武宗初，平章政事察乃“领工部事”[185]。尽管元仁宗一度将“钱粮、造作、诉讼等事悉归有司，以清中书之务”[186]，但不久又恢复分领旧制。中书省宰相分领六部以外的宣政院、国子监、度支监、太常礼仪院、都水监、司农司的，也屡见不鲜。分领制的长期实行，似乎是中书省宰相得以稳定地节制六部及其他诸多院寺监的较有效措施。元廷还规定，六部等官奏议必须经中书省转递。未经中书省批准，六部等不得擅自向中央或地方其他官府移文和遣使[187]。其他院司间的文移，同样须先呈中书省[188]。某些中书省权相秉政，还会用处罚、黜职等方式约束六部官，使之屈从于宰相的权威和指令[189]。中书省严格控制六部等行政部门，虽维持了自身的行政节制大权，可也使宰相们重蹈唐代“实欲重其事，而反轻宰相之体”[190]的覆辙。“六部诸司”也常常消极敷衍，“应决不决”，造成“作疑咨呈”频出，“以致文繁事弊”[191]。鉴于这种情况，元廷不得不一度将中央二品官署向中书省进呈的文移，改作直接移文六部，以减轻中书省的公务负担[192]。这样一来，六部有时也会取得对其他官府文移或指挥的部分权力。
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（四）明清六部施政
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明初废中书省及丞相，“析中书省之政归六部，以尚书任天下事，侍郎贰之”[193]。故在明代朝廷行政权力实施中，六部处于核心地位。
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明六部的分工建置，略同于隋唐，仍以吏、户、礼、兵、刑、工各部分别管理国政。尚书品秩升至正二品，侍郎也升正三品。在吏、户、礼、兵、刑、工六部为中心的部门施政中，寺监官或被裁减，或被置于六部的统属之下。由于六部之上不复存在中书省（或尚书省）等直属上司，六部大体是直接对皇帝负责，较独立地行使本部门权力的。六部之中，尤以掌铨选之吏部，掌财赋之户部，掌军事之兵部，权力最重。宋元之际，中、高级官吏的铨选拟定，主要由中书宰相执掌。明代吏部则独秉“进退庶官”之权。即使二品以上官的“廷推”，吏部也能以提供候选人等方式进行适当控制。宋元，钱谷财政常由宰相兼领，或设“三司使”等专领。明代则以户部独任其事。宋元兵部大权旁落，名不符实。明代不然，兵部除掌管军官选授、镇戍征伐、军械军籍等军政事务外，景泰以后兵部尚书等官还兼领“京营戎政”[194]。掌牧马等事的太仆寺，又听命于兵部[195]。礼部权力的扩大，也比较显著。明代礼部除掌贡举外，掌祭祀礼乐的太常寺、掌祭享宴飨的光禄寺、掌乐舞的教坊司、掌皇族事务的宗人府、掌天文历法的钦天监、掌医药的太医院等，均听礼部的号令和节制。《明史·职官志》云：礼部“至合典乐典教，内而宗藩，外而诸蕃，上而天官，下逮医师、膳夫、伶人之属，靡不兼综，则自明始也”。刑部、工部也始终是本部门名符其实的主管机构。
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明六部较独立地行使本部门权力，还表现在六部尚书只设一员，长官职权集中。由于六部之上的行政节制机关已经取消，六部或可单独行遣文移，发号施令[196]。这在隋唐宋元之际是未曾有过的。内阁权重以前，六部长官或可直接上奏皇帝，从皇帝处领取谕旨，并按谕旨制定部门法规，奏闻颁行。洪武三十年，户部定逋赋许折布绢、金银等事，即是实例[197]。
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明六部之下的诸司设置，较前也有所变动。除吏、礼、兵、工四部下辖四司如旧制外，户、刑二部诸司改为十三个。户部、刑部十三司分辖十三布政使司及京官各衙门财赋、刑狱[198]。这种新设置，主要是出于督责指挥各省政事的方便。其本身又表明六部委实是综治中央和地方的行政权力机关。
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明中后期，内阁充任中枢组织，六部施政事权稍有削弱。《明会要》卷三十一《职官三》说：“明制，六部分莅天下事，内阁不得侵。至严嵩始阻挠部权。迨张居正时，部权尽归内阁，逡巡请事如属吏，祖制由此变。”明后期，内阁俨然有实无名的宰辅，六部自然会秉承其旨意，重在执行各部门政务了。
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清代沿袭明制，仍实行以吏、户、礼、兵、刑、工六部为核心的部门施政。六部的建置，也大体与明朝相同。然而，清六部施政，较明代又有新的发展和变迁。主要表现是：
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第一，改明尚书负责制为尚书、侍郎共同负责制。明代六部尚书各设一员，独揽本部政务。侍郎往往“止陪列画题”[199]。清代则不然。由于实行满汉复职，尚书增至二员，侍郎增至四员。施政过程中，尚书、侍郎均参加本部政事领导，而不能单独裁定大事。尚书、侍郎之间，虽有品秩高低和名分上的长贰之别，可侍郎毋须经过尚书，即可单独上奏皇帝，不受尚书节制。尚书、侍郎均称“堂官”，均直接对皇帝负责。当然，尚书、侍郎中的满缺，常享有代表本部觐见皇帝的权力。他们的实际权势又在汉缺尚书、侍郎之上。
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第二，吏部、兵部的权力锐减。与明代吏部、兵部的显赫权势比较，清代则相去甚远。官吏铨选本来属吏部职责范围。然而，清雍正以后，重要官职的任免，都由军机处秉承皇帝旨意，拟选奏闻裁定，直接发布。吏部的事务，一般只限于稽考中级以下官员的资历，根据例则，予以准驳，并办理任免手续而已。明代军事多半由兵部统辖。清代军队主力八旗兵自成系统，主要由八旗都统衙门等掌管。用兵大事，则由议政王大臣会议或军机处参议谋略，最后由皇帝亲自裁定。统率指挥军队的，又是皇帝钦命的总兵官。兵部只能管辖八旗以外的绿营兵军籍和军官升转等事[200]。与此同时，六部对各省的行政长官，也无权发号施令。若有必要，六部须上奏皇帝，以皇帝谕旨的形式发布[201]。
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第三，六部与军机处、内阁的关系，比较微妙。从中央行政结构全局看，军机处和内阁共同构成了朝廷中枢组织，六部则是施政机关。按照常规，六部是应该受军机处、内阁节制的。然而，清军机处和内阁，只是皇帝的御用秘书班子，“非如古所谓秉钧执政之宰相也”[202]。所以，军机处和内阁并不能名符其实地凌驾于六部之上，向其发号施令，指挥如臂。它们之间的联系表现为两重性：一方面，军机处与六部长贰人员上有交叉，不少军机大臣及内阁大学士就是由六部长贰兼任的。就是说，六部长贰也有资格被皇帝选入最核心的御用秘书班子；另一方面，军机处和内阁又能向六部下达皇帝诏敕，或受皇帝的委托对六部进行行政督责和指导。如内阁即负有稽查六部事体的责任[203]；六部上奏的“部本”，也要先送内阁审阅票拟，然后转呈皇帝。“明降”谕旨则由军机处和内阁下发给六部。在后一种情况下，军机处、内阁至少在行政权力运转上，是处于六部之前，并且在最高统治者皇帝与施政机关六部之间扮演了承上启下的角色。
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第四，汉唐寺监官进一步衰落，仅剩大理、太常、光禄、太仆、鸿胪五寺和国子一监。而且沿袭明制，寺监政务大体隶属于六部。同时，新出现的理藩院、通政使司、八旗都统衙门、内务府等机构，又在六部寺监以外发挥着较特殊的政务功能。
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第五，由于清朝皇帝勤政成风，六部官员面见皇帝的机会较多。如顺治、康熙时每日御门听政，六部官员届时分班面奏。“入朝则集议国事，朝散则各治部务”[204]，所以，六部的施政过程能与皇帝保持较直接的联系。
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中国古代官僚政治 [:1703103654]
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中国古代官僚政治 附录 历代中央行政权力运行图示
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下面，我们分阶段地编绘历代中央行政权力运行图示，并作简要的文字说明。
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秦西汉丞相开府秉钧九卿施政
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中央统治结构和权力运行，以皇帝及丞相为中心。处于外朝的丞相和丞相府，集参与机务的决策权和领导百官的行政指挥权于一身，无论在大政决策和政令执行中，都发挥重要作用。
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九卿分掌的各种职事，既有朝廷政务，又有皇室事务，而且后者比重较大。这表明中央执行机关的分工建置还不十分健全。九卿可以直接上奏和接受诏令，故在中央权力运行中也比较重要。
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从上奏、决策，到政令执行，中介环节较少，相应地行政效率也较高。
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皇帝与丞相的关系，因相权重而难以和谐，不利于皇帝专制。所以，此权力结构或模式，不可能长久维持。
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东汉尚书台三公九卿辅政
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