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[197]《明史》卷七十八《食货志二·赋役》。
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[198]《明史》卷七十二《职官志一》。
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[199]《明会要》卷三十一《职官三·六部总叙》。
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[200]《清代中央国家机关概述》140、314页。
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[201]韦庆远《中国政治制度史》。
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[202]《东华录》卷九十三，乾隆语。
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[203]《大清会典》卷十五《内阁五》。
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[204]徐艺圃《试论康熙御门听政》，《故宫博物院院刊》1983年第1期。
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中国古代官僚政治 第四章 地方官僚的行政管理
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秦朝建立中央集权的统一国家后，中央政府辖境甚广，必须采用有效的方法去督责或较直接地指挥地方官府，以收指臂运如之效。古代官僚政治对民众的统治，对全社会的支配，主要是在地方行政管理范围内具体实现的。地方官府及乡治组织的统治方式如何？各级地方官府职权如何划分？其运作及功能如何？中央与地方之间的关系怎样处理？均成为地方官僚行政管理不能不适当解决的课题。
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总的来说，秦汉到明清地方官僚行政活动可以分为三个层次：（1）郡州府县施政；（2）乡里保甲基层行政；（3）部州方镇行省督抚督责。古代官僚政务管理，就是通过这三个上下衔接的层次从中央贯彻到各地百姓中的。
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中国古代官僚政治 一、郡州府县施政
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秦汉以降，地方政务执行机构主要是郡州府县。由于受朝廷派出机关不断蜕化等影响，历代郡州府县也有其沿革变迁过程。秦、西汉，以郡统县，地方官府为郡县两级。东汉始，郡以上又有由监察官演化来的州。东晋众建诸州，与郡辖区接近的州，也逐步蜕变为地方政务机构。隋唐废郡存州，州郡合为一体。府原系唐京都名称。宋、金京都及其他大城市渐多，大州多升为府，府随之普遍。路原是宋廷派往地方负责财政、司法、军事的使职。金、元，路转变为地方高级政务官府。明初废路而存府州县。清袭明制，仍以府州县充任主要的地方政务执行机构。总之，历代地方主要政务执行机构有时两级，有时三级，郡州路府还递次沿革和消长，唯有县的设置比较稳定，从创设至今，基本没有变更。
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（一）秦汉魏晋南北朝的郡政
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郡的起源，与军事守士有关。故郡长官称郡守或郡太守。秦、西汉，郡曾是地方最高行政建置。秦以郡守掌行政，郡尉掌军事，监郡御史掌监察。汉代仅置郡守和郡尉。另，两汉诸侯国相也相当于郡守。郡守又以秩禄称二千石。郡的僚佐属吏较多，并得以置府分曹治事。郡守、郡尉之下，设佐官郡丞、长史。郡府诸曹有：管理民政的户曹、比曹、时曹、田曹、水曹；管理财赋的仓曹、金曹；管理军事的兵曹、尉曹；负责司法的贼曹、决曹、辞曹；负责交通的集曹、漕曹、法曹；总治郡府庶务的功曹；巡行监督属县的督邮等[1]。郡守作为一郡的最高行政长官，被视作“吏民之本”和地方“政平讼理”的关键[2]。郡还充当地方官府的权力中心和朝廷与县的联系中介，对上承接中央的命令，对下督责属县，推行政令，办理政务。对郡内事务，郡守无所不管。居住于本郡的达官贵族，设置于郡内的盐铁官、均输官等中央直属机构，多要受其节制。郡守须定期向丞相上计汇报政绩，接受丞相、御史大夫的监督。汉武帝以后，部州刺史又成为监察郡守的专官[3]。
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郡和郡守在秦汉魏晋地方行政中的职能主要表现在劝农赈灾、力行教化、抑制豪强、决讼断辟、督察属县、举辟官吏、兼领军事七个方面。
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（1）劝农赈灾
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农业生产是古代王朝财赋的主要来源。郡和郡守历来把劝课农桑当作首要政务。汉宣帝时，渤海郡守龚遂到任，见境内“好末技、不田作”，于是以行政权力强制部民每人种一棵榆树、一百株薤菜、五十棵葱、一畦韭菜，每户养两口母猪、五只鸡。还命令百姓鬻刀剑易耕牛，春夏须劳作田亩，秋冬须及时收获储存。不久，郡中百姓衣食丰足，盗贼狱讼也销声匿迹[4]。此外，招收流民复业，所部“户口岁增”，也是郡守劝农桑的组成部分[5]。不少郡守还兴办水利，改善农业生产条件。西汉末，南阳太守召信成“出入阡陌”，止舍农家，开沟渎，起水阀，行视督修水利设施，溉田三万顷。还制定公约，平息用水纷争[6]。东汉汝南郡守鲍昱也曾修石渠，“溉田倍多，人以殷富”[7]。灾年赈济部民，也是郡守的一项义务。有的郡守率先用俸禄及朝廷赏赐赈赡贫民，或者督促富户出义谷，贷粮于饥民[8]。有的还命令督邮、亭长、乡官畜养鸡豚，赈济鳏寡贫苦百姓[9]。个别获得“便宜从事”的郡守可以开官仓赈饥[10]。其他郡守开仓赈济，则须事先得到朝廷批准。否则，就会受谴坐罪[11]。
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郡守劝农桑赈灾荒，旨在保证国家财赋的稳定来源。其本身又体现地方行政权力对居民经济生活的管束或组织。这种管束或组织，使百姓安于田亩，不趋末，不犯上，王朝政权就可以长治久安了。
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（2）力行教化
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古代中国有个重要传统：统治者竭力教化万民，化一风俗，试图将百姓的全部社会生活纳入官僚政治的轨道。郡和郡守在教化方面发挥的作用十分显著。西汉颍川郡守黄霸“力行教化”，曾拟定包括劝善防奸、农桑畜养、节用殖财等内容的条教，颁行郡内，还设置父老、师帅、伍长督促实施[12]。有的郡守严禁婚丧奢靡，对郡县官吏子弟游手好闲者，常加申斥，严重的还置之于法，以此扬善惩恶[13]。郡守行教化，还包括兴办地方学校，作育人才“以明人伦”。西汉景帝、武帝时，蜀郡太守文翁，“修起学官于成都市中”，招收属县子弟就学，免除其徭役。学业优良的，补郡县属吏。一般的，回乡充任“孝弟力田”。在文翁的表率下，西汉中后期各郡相继设立学校[14]。文翁创办蜀郡“学官”，是地方郡县官学的开始。它使地方教育事业也被纳入了官僚政治，专门为化民成俗和培养官吏、孝悌及力田之士等服务。
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