1703104910
郡守劝农桑赈灾荒，旨在保证国家财赋的稳定来源。其本身又体现地方行政权力对居民经济生活的管束或组织。这种管束或组织，使百姓安于田亩，不趋末，不犯上，王朝政权就可以长治久安了。
1703104911
1703104912
（2）力行教化
1703104913
1703104914
古代中国有个重要传统：统治者竭力教化万民，化一风俗，试图将百姓的全部社会生活纳入官僚政治的轨道。郡和郡守在教化方面发挥的作用十分显著。西汉颍川郡守黄霸“力行教化”，曾拟定包括劝善防奸、农桑畜养、节用殖财等内容的条教，颁行郡内，还设置父老、师帅、伍长督促实施[12]。有的郡守严禁婚丧奢靡，对郡县官吏子弟游手好闲者，常加申斥，严重的还置之于法，以此扬善惩恶[13]。郡守行教化，还包括兴办地方学校，作育人才“以明人伦”。西汉景帝、武帝时，蜀郡太守文翁，“修起学官于成都市中”，招收属县子弟就学，免除其徭役。学业优良的，补郡县属吏。一般的，回乡充任“孝弟力田”。在文翁的表率下，西汉中后期各郡相继设立学校[14]。文翁创办蜀郡“学官”，是地方郡县官学的开始。它使地方教育事业也被纳入了官僚政治，专门为化民成俗和培养官吏、孝悌及力田之士等服务。
1703104915
1703104916
力行教化，也涉及整饬民众风俗，东汉时，会稽郡“俗多淫祀，好卜筮”，百姓常以耕牛祭神。自食牛肉，不以牛肉祭神的，临终前，要受学牛鸣之类的惩罚。太守第五伦到任，移文属县，严禁妄杀耕牛祭神，违者受罚，巫祝以鬼神恐吓百姓的，一律治罪[15]。淫祀固然愚昧不足取，但运用行政手段强制化一风俗，也暴露了地方官僚政治的野蛮本质。
1703104917
1703104918
（3）摧豪缉盗
1703104919
1703104920
秦汉时期，中央集权的官僚政治刚刚在全国范围内建立，地方豪强势力一直是官府权力的障碍和官府摧折、打击的对象。郡和郡守，更是把抑制豪强作为自己政务的重要部分。《汉官》所云“检举郡奸”，“诛讨暴残”，就反映了郡守这方面的职责。史称，有些郡守下车伊始，即先诛豪猾“首恶”[16]。他们对豪强极严酷。豪民犯小罪，往往罚其本人到官厩切草，完不成规定数额，要受笞责。个别豪民甚至会因苦痛难熬而自杀。为制服豪强，有的郡守逐县置簿册记载奸邪罪名。一旦发现吏民放纵，就公布罪状簿册，并依此罪状簿收捕各县豪强，鞫按其罪。严重的，可以置之于死地。拘捕时间，多选在每岁秋冬课吏大会和郡守出巡属县之际，以收杀一儆百，豪民奸吏“恐惧改行自新”的效果[17]。郡守摧治豪强，或使用权术驾驭。赵广汉为颍川太守，先诛郡中原、褚两姓“首恶”，使郡中“震栗”。后来，赵郡守发觉，郡中豪强“相与为婚姻”，属吏多结朋党，盘根错节，甚难控制。于是，赵任用部分豪强为“受记”小吏，发现罪过，即加惩罚。又故意泄漏“受记”的话语，鼓励豪民子弟互相告讦，终使“奸党散落”，“结为仇雠”。赵郡守却乘机安插耳目，树立权威，进而“壹切治理，威名流闻”[18]。
1703104921
1703104922
捕盗贼是郡守考殿最的内容之一。所部盗贼窃发，郡守常召县长吏，指示捕治方略[19]。通常，对付盗贼，郡守们多用武力缉捕。少数采取宽缓之策也获成功，且为史家所称道。汉宣帝时，龚遂新任渤海郡守，先奏请皇帝许其“一切便宜从事”。而后，移文各县，罢捕盗官吏，宣布：为盗贼者还田亩持锄钓，一概不问。藉此，平息了部民反叛[20]。
1703104923
1703104924
（4）决讼断辟
1703104925
1703104926
“决讼断辟”，作为郡守职责是明文写入《汉官》等史书的。据说，每年秋冬，郡守都派遣吏员到属县“案讯诸囚，平其罪法”[21]。前面提到，郡守整治游手好闲的官吏子弟，惩办不法巫祝，摧抑豪强时常用的论罪，置之于法等手段，也表现了郡守在所部“决讼断辟”的权力。郡守处理刑罚时，死刑等重罪，一般需要奏请朝廷，但此程序属于例行公事。朝廷对郡守上奏的死刑，大多报可[22]。在获得特许或事属非常的情况下，郡守也可行使生杀予夺之权。
1703104927
1703104928
（5）督察属县
1703104929
1703104930
秦汉魏晋，地方实行郡统县体制，督察属县政务，也是郡守不可推卸的职责。每年春季，郡守都要巡行各属县，视察农桑、民政[23]。巡行时，常携功曹等吏员考阅属县胥吏。秋冬，还要举行“课吏大会”，课责所属官吏，论其殿最。郡守之下，常设督邮若干，分部专门检举县令等官的违法失职等[24]。对“部县亭长有受人酒礼”等“细微之愆”，督邮也要“案考之”[25]。所察县令政绩，督邮要向郡守汇报。郡守为核实有关情况，或“自出案行”[26]。如前所述，在整饬风俗、劝课农桑、捕盗摧豪等方面，郡守也常常对县级官府直接指挥。《汉书》卷八十三《薛宣传》云，薛宣任左冯翊郡守，“始高陵令（阳）[杨]湛、栎阳令谢游皆贪猾不逊，持郡短长，前二千石数案不能竟。及宣视事，诣府谒，宣设酒饭与相对，接待甚备。已而阴求其罪臧，具得所受取……。而栎阳令游自以大儒有名，轻宣。宣独移书显责之曰：‘告栎阳令：吏民言令治行烦苛，适罚作使千人以上；贼取钱财数十万，给为非法；卖买听任富吏，贾数不可知。证验以明白，欲遣吏考案，恐负举者，耻辱儒士，故使掾平镌令。孔子曰：陈力就列，不能者止。令详思之，方调守。’游得檄，亦解印绶去”。郡守到任，县令有拜谒的义务，对郡守不恭不敬，要被怪罪。郡守接受吏民投状检举县令不法事后，有权核查真伪，获其罪臧，证验明白，以书信公开责备县令，而且使用的是以尊对卑，居高临下的告示口吻。郡守还有权派遣郡吏依法“考案”县令的罪过，或者晓以利害，软硬兼施，敦促县令认罪辞官。有些场合还以“如律令”为词，强制县令按其指示办事[27]。由是观之，西汉郡守之下的属县县令，虽然身份上是朝廷命官，而非郡守的仆从，但郡守对它的行政统属权和奖惩予夺权是相当完整的。
1703104931
1703104932
（6）举辟官吏
1703104933
1703104934
秦汉魏晋，官吏选任和升迁，主要凭举荐。郡守二千石在举辟官吏方面，责任非轻。郡守举荐包括：向朝廷举荐中高级官员和辟署属吏两部分。前者是朝廷下达的固定任务。如举孝廉，即按郡内人口比例，每二十万举一人[28]。被荐举者入仕后可以位至公卿[29]。政绩突出而有治名，郡守就会获“知人”的美誉[30]。被荐举者政绩不佳，郡守也会因“举吏不实”受牵连，乃至获罪免官[31]。后者是郡守自行荐举郡府僚佐属吏。其中，二百石以上，多由郡守推荐人选，朝廷予以批准或任命，如丞、长史等。百石以下者，完全由郡守自行“召署”，如诸吏史书佐等[32]。郡守辟署属吏，或与抑制豪强结合进行。如东汉蜀郡守第五伦，见当地“人吏富实，掾史家赀多至千石”，遂将“丰赡”者全部遣还，另选“孤贫志行之人”充当曹任[33]。郡守自行“召署”的属吏与郡守之间的关系，或类似战国时的主君与门客，郡守常礼遇属吏，“好恶与同之”；属吏则效忠郡守，不得负心背叛[34]。
1703104935
1703104936
（7）兼领军事
1703104937
1703104938
秦、西汉，郡一级政权的军事由郡尉（都尉）专门负责。但郡尉只负责典领地方兵马，发兵权由皇帝亲自掌握。为防止郡尉专兵权，皇帝发兵的凭据虎符等又是颁发给郡守的。这样，郡守在掌行政的同时，也要过问些兵马事。当时郡守被称为“郡将”，郡尉则称为副将[35]。东汉初，郡尉之职撤销。至西晋，郡守多另加将军号[36]。于是，郡守得以正式兼领境内军事。
1703104939
1703104940
郡守与朝廷的关系，也是个引人注目的问题。朝廷对郡一级政权和郡守极为重视。郡守委任，有“拜”之称。或有尚书令、尚书仆射出为郡守，或有郡守入为三公九卿[37]。郡的财政经费一般由中央从本郡财赋收入中拨给，由郡守支配[38]。还能额外支配郡内的杂调及公田、山泽之利。由于郡守权重，汉武帝以后州刺史以六条问事监察地方官，又主要以郡守为对象。当时规定，每岁末郡守须遣吏到京师“上计”，报告政务[39]。郡守因所部水潦，或坐事犯法，常被免职，甚至会被逮捕入廷尉狱拘拷[40]。郡守“车服器物”奢侈僭越，还会招来杀身之祸[41]。郡守犯重罪，其家属、门生等都要受株连[42]。足见，秦汉魏晋，郡守一直是朝廷控制地方的主要着眼点。相对而言，郡守比起后世的知州、知府，权力既广且重，表现了一定的独立行政倾向。另一方面，朝廷又采取了一系列措施，较有效地将郡守置于中央的管束之下。东汉末和西晋末，拥兵割据反叛的主要是刺史和宗王身份的都督等史实，既反映了州刺史权势膨胀，郡守式微的动向，也说明秦汉魏晋朝廷对郡守的控驭，总体上是比较成功的。
1703104941
1703104942
（二）唐以后的州政
1703104943
1703104944
隋以前的州，是地方监察区划和督责郡县的朝廷派出机关。隋唐以后，废郡存州，州又成为相当于郡而辖境略小的地方政务官署。唐代州分大、中、小三等。宋元以后，又有直隶州和相当于县的散州。州之长官，唐为刺史，宋以后称知州。其下，还有一批分司莅事的僚佐。如唐之州衙有司功、司仓、司户、司兵、司法、司士诸参军，分掌庶政。唐、宋两代，州在地方统治秩序中的地位很重要。李世民说：“永惟治人之本，莫重刺史。”[43]陈子昂也说：“国家兴衰，在此职也。”[44]元明清时期，由于路、行省督抚制相继问世，州的地位和作用大不如前。
1703104945
1703104946
唐以后州的各项职责与秦汉魏晋的郡类似，大体也包括劝农桑、行教化、理狱讼、捕盗贼若干方面。如宋李若谷知滑州夜督兵筑河堤，知寿州调豪右塞芍陂堤[45]；明永乐时，东平知州李湘督民垦辟所属五县荒地，“公私皆实，遇歉岁，恃以无困”[46]，皆系州官劝农桑修水利之职能。唐初虔州刺史崔义玄亲将兵上阵平定陈硕贞叛乱[47]；宋李若谷知潭州，擒杀洞庭湖贼，知并州，以三人联保并坐法制服盗贼罪者[48]……此系州官捕盗职能。在司法方面，宋代州衙已实行审与判分离，即司理参军“讼狱勘鞫”，司法参军“议法断刑”[49]。宋徽宗又规定，州官须亲自审判案件，不得尽委属官，否则要处以徒二年的罪罚。此外，惩于五代州将滥杀，宋代诸州重狱审定权，也收归朝廷了[50]。与秦汉魏晋郡守比较，唐以后州官荐举官吏之权基本废止，对九品（以下）僚佐的辟除，也须报吏部审批[51]。随着唐以后地方行政制度逐步完善，州官在婚田、赋役、赈济等方面的管理作用进一步规范化。如唐高宗时，洛州豪右占田逾制，刺史贾敦颐据均田法籍没三千余顷，“以给贫乏”[52]。宋代州县灾荒蠲税、入籴赈济、折纳增减、廪给孤贫等事，都由州官裁决，或由州官奏请朝廷[53]。中唐以后，还实行地方租税三分法，州级政权也可以占有地方租税的三分之一[54]。这又是州级政权在地方财赋使用、占有方面制度化的表现。遗憾的是，宋元以后州级政权三分之一的地方财赋占有不复存在，以致州官在境内修圩田所用募工粮米，都要申报朝廷拨给。所拨数额，有时还会受到路转运使的抑夺侵蚀[55]。
1703104947
1703104948
（三）宋元明清的府政
1703104949
1703104950
宋元明清的府，与直隶州的地位相近，只是府所辖县和民户较多，品秩也比直隶州稍高。府之长官为知府，通常为正四品。府掌“宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”[56]，本身也是“牧民之官”。同时，府又负责属吏政绩考课申报，诏敕例令的承受转下，约束节制所属州县政事，并给予政令指导[57]。清代还规定所属州县官等违制犯科，其上司知府也要受牵连。在这个意义上，府又是宋元明清朝廷进一步控制散州和县的重要环节。
1703104951
1703104952
（四）历代县政
1703104953
1703104954
自春秋至今，县始终是地方基本行政单位。县的长官为县令或知县，两汉秩禄千石至六百石，后秩七品左右。县官位卑秩微，但历代王朝对百姓的统治主要是通过县级政权来实行的。所谓“六部之事系于一人”，就是这个意思。
1703104955
1703104956
历代县政具有六个特征：第一，官方权力的诸方面，均经县官施之于民，故有“亲民官”之称；第二，融家长制于县级行政权力之中。县令（知县）俗称为“父母官”；第三，行政强制与伦理教化相结合；第四，司法与行政合一；第五，以师爷胥吏为辅佐，以乡里保甲为爪牙；第六，县官与缙绅势力互相勾结。这里，我们重点谈谈县级政权的构成、职司和权力行使，县官的选用、考课及其在地方政治中的地位等。其他问题（如与宗法制的关系、与缙绅勾结、师爷胥吏、乡里保甲等），将放在后面几个章节叙述。
1703104957
1703104958
（1）县级政权的构成、职司和权力行使
1703104959
[
上一页 ]
[ :1.70310491e+09 ]
[
下一页 ]