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唐以后州的各项职责与秦汉魏晋的郡类似，大体也包括劝农桑、行教化、理狱讼、捕盗贼若干方面。如宋李若谷知滑州夜督兵筑河堤，知寿州调豪右塞芍陂堤[45]；明永乐时，东平知州李湘督民垦辟所属五县荒地，“公私皆实，遇歉岁，恃以无困”[46]，皆系州官劝农桑修水利之职能。唐初虔州刺史崔义玄亲将兵上阵平定陈硕贞叛乱[47]；宋李若谷知潭州，擒杀洞庭湖贼，知并州，以三人联保并坐法制服盗贼罪者[48]……此系州官捕盗职能。在司法方面，宋代州衙已实行审与判分离，即司理参军“讼狱勘鞫”，司法参军“议法断刑”[49]。宋徽宗又规定，州官须亲自审判案件，不得尽委属官，否则要处以徒二年的罪罚。此外，惩于五代州将滥杀，宋代诸州重狱审定权，也收归朝廷了[50]。与秦汉魏晋郡守比较，唐以后州官荐举官吏之权基本废止，对九品（以下）僚佐的辟除，也须报吏部审批[51]。随着唐以后地方行政制度逐步完善，州官在婚田、赋役、赈济等方面的管理作用进一步规范化。如唐高宗时，洛州豪右占田逾制，刺史贾敦颐据均田法籍没三千余顷，“以给贫乏”[52]。宋代州县灾荒蠲税、入籴赈济、折纳增减、廪给孤贫等事，都由州官裁决，或由州官奏请朝廷[53]。中唐以后，还实行地方租税三分法，州级政权也可以占有地方租税的三分之一[54]。这又是州级政权在地方财赋使用、占有方面制度化的表现。遗憾的是，宋元以后州级政权三分之一的地方财赋占有不复存在，以致州官在境内修圩田所用募工粮米，都要申报朝廷拨给。所拨数额，有时还会受到路转运使的抑夺侵蚀[55]。
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（三）宋元明清的府政
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宋元明清的府，与直隶州的地位相近，只是府所辖县和民户较多，品秩也比直隶州稍高。府之长官为知府，通常为正四品。府掌“宣风化，平狱讼，均赋役，以教养百姓”[56]，本身也是“牧民之官”。同时，府又负责属吏政绩考课申报，诏敕例令的承受转下，约束节制所属州县政事，并给予政令指导[57]。清代还规定所属州县官等违制犯科，其上司知府也要受牵连。在这个意义上，府又是宋元明清朝廷进一步控制散州和县的重要环节。
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（四）历代县政
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自春秋至今，县始终是地方基本行政单位。县的长官为县令或知县，两汉秩禄千石至六百石，后秩七品左右。县官位卑秩微，但历代王朝对百姓的统治主要是通过县级政权来实行的。所谓“六部之事系于一人”，就是这个意思。
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历代县政具有六个特征：第一，官方权力的诸方面，均经县官施之于民，故有“亲民官”之称；第二，融家长制于县级行政权力之中。县令（知县）俗称为“父母官”；第三，行政强制与伦理教化相结合；第四，司法与行政合一；第五，以师爷胥吏为辅佐，以乡里保甲为爪牙；第六，县官与缙绅势力互相勾结。这里，我们重点谈谈县级政权的构成、职司和权力行使，县官的选用、考课及其在地方政治中的地位等。其他问题（如与宗法制的关系、与缙绅勾结、师爷胥吏、乡里保甲等），将放在后面几个章节叙述。
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（1）县级政权的构成、职司和权力行使
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历代县级政权除长官县令或知县外，还有县丞、县尉、主簿等佐贰官和胥吏皂役。秦代县之长官，依所辖户数量，万户以上县，称县令；万户以下县，称县长。而后，一般通称县令。县丞负责“署文书，典知仓狱”，县尉主捕盗和役使卒徒。县级官府吏员多至数百人，且与郡府相应列曹。主要有功曹、廷掾，分管民政的户曹、田曹、水曹、将作掾，分管财政的仓曹、金曹，分管军事的兵曹、库啬夫、尉曹，分管司法的贼曹、狱掾史、狱司空以及门下亲近吏主簿、主记等[58]。隋唐时期，县按户口多寡分为四等，县令、县丞、县尉的设置、职司未变。唯专掌检查文书簿籍违制失误的主簿，地位升至县尉之上，仅次于县丞。属官也简化为司功、司仓、司户、司兵、司法、司士六曹司，以与州府六曹相承接。而且，除京县外，一般县六曹司并不全设[59]。宋以降，县令改称知县。县衙的胥吏，明清时期进一步完善，出现了“三班六房”之类的组织。“三班”，即皂班（掌刑站堂）、捕班（掌拘捕缉拿）、壮班（掌护从站堂）。“六房”，指吏、户、礼、兵、刑、工等房，分掌与中央六部相应的政务。六房办事人员以外，还有幕宾“师爷”。县衙政务，上由县官总领，下由胥吏和幕宾具体承办[60]。
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县级政权的职司主要有六项，其中最核心的也是征税派役和平理狱讼。
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①劝农桑
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如同郡守一样，劝农桑也被历代王朝列为县级政权的“百政之首”。所有王朝县官政绩考课和皇帝诏令都不厌其烦地要求县官劝课农桑。不少县官在劝农桑方面尽职尽力，成绩斐然。如明正统年间，山东峄县知县王黻招抚万余流民复业，官给牛种，“课其勤惰”。又强制百姓每户种植桑树、枣树一百棵，妇女储存优良食品八十斤。王知县还单骑深入民家闾巷检查，对违令者罚以笞杖。三年后，终于使贫瘠无收的峄县田可耕，户可赋了[61]。清廷还规定州县胥吏下乡办理公务不得妨害农事。县官本人也要体恤民情，亲自到乡舍了解播种收获状况。丰收之际，须劝民多储集，尚勤俭[62]。此外，西门豹治邺以降，兴办水利也成为县官惠政之一。明代东阿知县贝秉彝不顾擅役民众坐罪的危险，以图在水利事业上有所建树[63]。由于劝农桑较刑罚、赋役等政务偏于务虚，唐宋后县官又有三至五年任期限制，多数县官劝农桑不能悉力举办。劝农桑常常停留在书面或口头上，效果并不十分明显。
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②平狱讼
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秦汉至明清，县衙始终是王朝司法机关中的初级法院。平狱讼随而成为县政的重要组成部分。历代法制规定，各类民、刑案件必须先赴县衙投诉，不许越诉。县衙也不能无故拒绝受理。县官裁判刑狱的权力前后有变化。据说，汉代县令或可裁定死刑。唐代明确规定，县只能断决杖以下刑罚。宋代县衙对较重的罪犯，只有初审权和拟判权。初审、拟判后要限期上报，经州转达朝廷。中央终审批准后，县衙方能执行判决[64]。清代县官只有权裁定笞、杖、徒三刑。对流以上重案、疑案，县官也有责任查清案情，将案件犯人解往上级官署（府州）。县官对各种疑重案件的初审，虽不是最后定案，但它在上司复审中居很重要的地位。即使是最终审判，县官初审的口供记录等，也常充当重要的依据或参考。有时，朝廷复核县官审讯记录，发现与事实有较大出入，还要发交邻近县令会审。隋以前县令仅掌握狱案批准权和疑重案件的上报权，不一定亲自参与审讯。唐宋以后，朝廷规定县官必须躬自审理案件，擅自委付胥吏，要给予一定的处罚。县官对被告或嫌疑常是不论虚实，先行逮捕入狱，或连同家小一概楚掠拷问。被告拒不认罪，或令他县官重审。朝廷也要求县官仔细勘察断理，随意枉断的，受罚；廉明无误的，有赏[65]。
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县官审讯狱案，可在内衙，也可在大堂。内衙只审被告和原告。大堂则原告、被告以外，还允许百十人堂下旁观。不过，后者并非陪审团，而是旁听百姓。如此行事，据说是为了审一儆百，“相类者为是为非，皆可引申而旁达焉”[66]。
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县级狱政十分黑暗，诉讼费用和其他勒索名目繁多。如清代湖南一带，投诉县衙者，要缴纳挂牌、投到、门规、房租、铺堂、坐堂等钱，每项数十、千不等[67]。多数情况下，县狱无囚粮，全赖家属亲友馈送，还经常受狱吏的刁难敲诈。家境殷实者，倒也无妨；贫苦百姓就难免饥寒之苦。此外，古代民、刑不分，候审人员一般要关入狱牢，备受折磨。由于狱政如此野蛮，细民百姓，只要能勉强生存，就不敢投诉打官司。
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寓伦理教化于狱讼审判之中，也是古代县官听讼的一个特色。东汉中牟县令鲁恭“专以德化为理，不任刑罚”。数民户争田产，鲁县令评判公理，论说曲直，终于使争田者秉服自责，“辍耕相让”[68]。明知县宁直理兄弟分家产之讼，命当事兄弟跪于庭下，反复用古时兄弟友爱孝悌开导谕说，一连数日，直至兄弟表示不复争分家产，才算了事[69]。运用伦理道德，辅助解决某些婚田民事纠纷，使裁判在忍让或和谐的氛围中进行，不无裨益。但单纯以伦理道德平息抑制此类狱讼，不对争讼者的权益作出合理评判，一味强调忍让相安，实际上往往庇护强者，伤害弱者，并不公平。有些县官还把伦常道德作为处理狱讼的依据。如长期担任知县的海瑞就主张“凡狱之疑者，与其屈兄，宁屈其弟，与其屈叔伯，宁屈其侄”[70]。这种把伦常置于法律之上的做法，很难有什么公允可言。某些县官迂腐油滑，常在“礼”与“法”之间玩弄权术，敷衍塞责。东汉密县一百姓向县令卓茂控告：亭长某收受贿赂。卓县令不仅没有依法处理，反而屏去左右，与原告密谈。卓说，亭长为民操劳，略收馈赠，合乎礼义人情。原告以法律禁止受贿相诘问。卓县令无奈，只好用行贿亦须问罪，把原告吓跑了事[71]。可以窥见，县官执法常凭礼义或私情定是非曲直，并不一定恪守王朝法律。其伦常至上和人治色彩是相当浓厚的。
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③抑豪捕盗
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隋唐以前，打击地方豪强同样是县令的一项职责。如东汉温县县令王涣到任，“县多奸猾，积为人患”。王县令“以方略讨击，悉诛之”[72]。洛阳县令虞延惩办外戚阴氏门客马成[73]，也属于对豪强的抑制。明代又有知县收捕“豪民宿吏素为民患者”，流徙远方，而使境内肃然[74]。
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县级政权还是维护王朝政权的基层防卫力量，平时均负责捕盗和维持社会治安，战时又须守卫本土。历代县衙都设有专职捕盗的官吏和一定数量的兵卒，如唐之司法，宋之尉司，明清的巡检司、刑房等。捕盗主要凭借武力缉捕。有时，知县单骑谕降，或对某些盗贼归附发生效用[75]。清廷还制定了县官捕盗的三条规则：第一，“严其缉捕”。一旦发现人命、盗窃等重案，知县必须火速与捕役赴现场勘验讯问。所委捕役，既给予钱财优抚，又要立定限期，软禁其家属，督促其即时侦破；第二，“靖其根源”。鼓励百姓检举告发，牌邻家族内部不得互相庇护；第三，“力行保甲”。清之保甲，十家一牌，十牌一甲，十甲一保。主要任务是防盗。牌长、甲长、保长严格稽查，及时报告[76]。还规定，对盗贼频出，追捕不力，破案迟缓的县官，要坐罪受罚，承担法律责任。可见，传统社会后期县级政权的捕盗法网相当严密，统治者在这方面的确是煞费苦心。
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④征税派役
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历代县衙都是国家赋税的直接征收者和基层财政衙署。县官政绩考课中，赋税征集可以说是最实际的内容。很大程度上，劝农桑是服务于征税，或者是以征税额多寡来衡量的。秦至唐前期，大体依人丁征税，中唐以降，主要是依田亩征税。正税之外，县吏还额外加征杂税。如南宋有些县征“斛面米”[77]。征收方式，秦汉至宋元主要通过乡里组织向民户征收，如秦汉的啬夫、唐宋的里正等。明太祖特以富户充粮长代征，然实行范围和时间有限。清代县衙征税与前有所不同，改而由县衙直接征收。具体过程是：各县依朝廷定额确定当年本县征税数，选衙役若干四季轮流承办。为防止衙役征税时额外添加，特制“串票”（联单），一联置于衙门前柜内，一联由纳税户收执。两联相合，即可保证完粮数额的准确无误。有些地方还施行滚催制。滚催制部分吸收里正、主首的遗风，用以加快完税进度。一般是每五至十户编入一滚单，从中选一名催头，按照滚单上书写的各户次序催征。不按单完纳的，衙役前往捉拿，强迫其完粮，催头也要相应受罚。全县征税完毕，照单按期完税的，县官要“亲为递酒”，披红插花；逋欠户则须受杖责，跪于甬道之旁谢罪[78]。无论衙役直接征收，抑或滚催制，都是对农民的强制性经济剥夺。
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明以前，县衙还负责向百姓直接分摊指派徭役或差役，如秦汉的更卒、正卒，隋唐均田户的力役，宋元的衙前、里正、主首之类的差役。由于徭役（或差役）对民间骚扰大，常导致百姓破产。故明朝廷曾规定县官无权擅自兴役劳民，包括兴修本县水利设施的民伕征发，都必须事先请示上司批准[79]。
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为了给赋役征发提供可靠的依据并控制百姓人身，县衙还具体实施国家的户籍制度，严格进行户籍管理。秦汉至隋唐，户籍制经常与占田制、均田制等国家干预土地占有的体制相联系，户籍制在县衙运作中的重要性可想而知。即使唐宋以降不抑兼并，舍丁税地，县衙对户籍的管制也未见放松。如明实行黄册制，十年一编造[80]，知县必须亲自审查，盖印上报。百姓进入州县户籍后，就成为国家的编户齐民。县官登录的户口数增加，赋役征发对象随之增多，县官政绩也会增色生辉。在登录户口的基础上，县衙常负责依财产情况将民户划定户等，造成“赋役册”，以便依户等高下征发赋役。
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⑤救荒赈济
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救荒赈济，又称荒政，大体包括蠲免田粮，举办常平仓、义仓，放粮赈济。
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