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1703104990 为了给赋役征发提供可靠的依据并控制百姓人身，县衙还具体实施国家的户籍制度，严格进行户籍管理。秦汉至隋唐，户籍制经常与占田制、均田制等国家干预土地占有的体制相联系，户籍制在县衙运作中的重要性可想而知。即使唐宋以降不抑兼并，舍丁税地，县衙对户籍的管制也未见放松。如明实行黄册制，十年一编造[80]，知县必须亲自审查，盖印上报。百姓进入州县户籍后，就成为国家的编户齐民。县官登录的户口数增加，赋役征发对象随之增多，县官政绩也会增色生辉。在登录户口的基础上，县衙常负责依财产情况将民户划定户等，造成“赋役册”，以便依户等高下征发赋役。

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1703104992 ⑤救荒赈济

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1703104994 救荒赈济，又称荒政，大体包括蠲免田粮，举办常平仓、义仓，放粮赈济。

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1703104996 蠲免田粮，指诸县遇灾荒，经朝廷批准，免除或部分免除赋税。据说，唐代农户收获减产七成，即租庸调全部蠲免。后世对蠲免控制渐严。通常诸县受灾，县官须呈报，州府初审，户部批准。在州府蠲免租税甚薄的情况下，知县据实力争，犹可全部蠲免[81]。

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1703104998 不少朝代，州县均设常平仓和义仓。但其储集数量有限，有时还被挪作他用，或改充正税，故在县级政权荒政中作用不大。因朝廷关于官仓管理的制度相当严格，县官开仓放粮赈饥，必须事先请示上级，乃至朝廷。偶尔有个别县令，如东汉赢县令韩韶自称“长活沟壑之人，而以此伏罪，含笑入地矣”，擅自开仓赈济。比较幸运的是，郡守某慕其名德，不加追究，韩韶没有因此获罪[82]。绝大多数县官则不敢贸然开官仓赈灾。由于全国千余个县距京师遥远，公文往来最快也得十天半月。县官无权开仓赈济的结果，常常是朝廷批文送下，百姓已饿殍遍野。

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1703105000 赈灾或计口授粮，或设粥厂散粥。粥厂树有“奉宪赈粥”的黄旗，官到鸣鼓散粥，饥民荷飘盆鱼贯而进，得粥而食。官去撤厂平灶[81]。粥厂散粥，对众多饥民好似杯水车薪，只能维持一小部分人的生存。

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1703105002 ⑥县学和童生试

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1703105004 “治国以教化为先，教化以学校为本”。历代统治者多把县级学校当作县政和基层教化的重要组成部分。县学之设，始于汉代辰阳县令宋均创建的辰阳学校。唐宋时期，县学设置成为制度，普遍推行全国，且开始执行一定数额的学生纳入官府名籍的廪养制[83]。明清，县学进一步发展。每县都有二十名左右的“廪生”，可享受官府长年供给的米面、鱼肉。还设有教谕、训导等学官[84]。教谕、训导或用副榜举人，或以县丞、主簿改充。清初，教谕、训导尚未入流品。后来，“隆重师儒”，分别升至正八、从八品，而与县丞等官埒[85]。由于县学系国家储才、育才和准备科举之地，县官“兴养立教”[86]，须给予县学财政支持和行政保障，督促生员潜心学业。

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1703105006 起初，县衙不举办正规的科举考试，只负责贡举前报考者学业情况的初步考核，确定其应试资格，然后向府州推荐。明清时期，县官开始主持童生试的第一道考试。当时，士子无论长幼未入学者，皆称“童生”。经过“童生试”才能成为廪养“生员”，才能享受“免其丁粮，厚其廪膳”，“各衙门官以礼相待”的殊遇。“童生试”实乃读书人进身的第一阶。“童生试”分为县试、府试、院试（学政主持）三级。清代县试由知县亲自主持和出题。应试“童生”者事先向县衙礼房报名，填写姓名、家世、履历，还应持有本县廪生的保结。县试分五场，科目有四书文、帖诗、经文、律赋等。考取前列者，还要提考于县大堂，由知县面试或面谈。县官考完后，造册申送知府或直隶州。县试合格的童生，即可参加更高一级的府试[87]。

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1703105008 （2）县官选用、考课及其在地方政治中的作用

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1703105010 县官出身，起初或由胥吏，或由文士受荐。唐宋以后率多科举入仕的进士、举人，还有少数来自捐纳和恩荫。通常，按所辖人口、赋税，诸县分为若干等第。政事也有繁剧、简单之别。县官品秩随之略有差异。明初始“一齐其品”，而以才优者任政事繁剧的大县，才不及者任政事简单的小县[88]。唐宋以后，县官一般三年为一个任期。少数有善政得民心的县官，任满改迁他职之际，部民“诣阙乞留”，或可被特许进秩长期留任。如明东阿知县贝秉彝即留任该县二十一年，最后卒于任内[89]。县官任期内要受朝廷和上司的考课。政绩卓著的，或可升任京师郎官和郡守，或可加级回任候升。政绩殿后者，就要降级受罚。西汉县官考课“上计”，每年秋冬举行，由所属郡守负责[90]。其后，除府、州官外，朝廷吏部或御史等监察官也过问县官的考课。县官触犯朝廷法规，又要受革职、降职、罚俸等处分。明代知县坐事犯法，还有罚役京师，役满复官的。有的受罚知县竟让部民多次代其服役。县官与郡州府等上级衙门的关系，也值得注意。汉代县令虽系郡守的下属，然往往能“自行其意，不为上官所夺”，如茂陵县令萧育抗扶风郡守等事[91]。汉以后，县官征税和廪给孤贫等，一仰州府命令行事[92]。抗拒州、府上司的现象比较少见了。

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1703105012 县官是基层亲民官，为“社稷民人”之所寄。他们的统治情况，直接关系到百姓的生存养息和天下的治乱安危。历代王朝对县级政权和县官任用的重视程度不同，国家吏治和政局也会受到严重影响。晋、唐、宋三代，比较注意扭转重京官，轻县令的偏向，实行不任县令不得提升京师清要官“台郎给舍”等规则。尤其是宋代，还多放京官为知县。这种情况下，县官之缺或会受到士大夫青睐，县官人选也会比较精良[93]。这或许是开元、乾道之际吏治较好的一个重要原因。相反，北齐县令“多用厮滥，至于士流，耻居百里，五代选令必皆鄙猥之人”。其结果又是“天下之邑，率皆不治”，甚者“诛求刻剥，猥迹万状”[94]。

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1703105014 （五）郡州府县官府与缙绅势力的关系

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1703105016 缙绅，又称乡绅、绅士。广义上的缙绅，指离职退休居乡的官僚和未做官而有进士、举人、监生、秀才等功名或出身的读书人、士大夫。这些人历代均享有免除丁徭杂役之类的特权。明清时期，缙绅在法律上还受到诉讼不被拘押，轻罪许纳赎等优待[95]。缙绅在地方上有很强的势力，而且不同于秦汉与有司对立的地方豪强。缙绅都是官僚队伍的原有成员和准成员，和地方郡州府县官实乃同类。从总体上看，官与绅有着共同的利益、好恶和志趣，人事上也存在这样那样的联系。虽然，地方官与绅士间或发生一些矛盾，但双方共同的利益，又使他们常常相互勾结，相互利用和相互依靠。尤其是隋唐以后，州府县官任期、避籍等规则逐渐严格，在所辖区无甚根基。外籍地方官到任后与本地缙绅的关系，就成为地方官行政中的一个突出问题。

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1703105018 地方郡州府县官与缙绅的勾结，似可上溯至东汉党祸。当时以太学生为主体的士大夫（党人），横议国政，激扬名声。党人之中有郡县长令，如河南尹李膺等，但更多的是未入仕的士大夫。不少地方官又是由乡里士大夫品评显名，获取官职的。一些士大夫和他们所敬重的郡守县令过从近密。有的还亲自充其僚属为之效力。高伦任颍川郡守，士人陈寔充郡功曹。因“外署”阉宦荐吏，自获乡论之谴，而为高伦开脱。高伦去职，“郡中士大夫送至轮氏传舍”[96]。赢县令韩韶病卒，同郡文士李膺、陈寔、杜密、荀淑等为韩立碑颂德[97]。陈寔等名士又介入乡闾的平理争讼，还留下了“宁为刑罚所加，不为陈君所短”的美谈[98]。足见，缙绅势力在东汉地方郡县行政中的作用已相当大。

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1703105020 隋唐科举制实行后，缙绅与官场的联系更为稳定和密切。休致去职的旧官吏在朝廷内外余威犹存，旧部尚多，也难免有重新出山的机会。而那些已有进士、举人、秀才等功名者，日后常常会步入仕途，飞黄腾达。因此地方州府县官对缙绅总是另眼相看的。新任州府县官一到职，经常要首先拜访乡居的缙绅，听取他们对地方行政的高见，取得他们的谅解和支持。遇到大事，州府县官又会召集居乡官僚等缙绅咨询得失。在某些缙绅势力较重的情况下，州府县官常无“专决之政”，很难摆脱缙绅的左右。不少地方官“专意结合士绅，保其一日之利”[99]，其结果几乎成为缙绅的监印者[100]。像海瑞那样强迫家居阁老徐玠归还民田，“按问其家无少贷”[101]，只能是个别古怪模范官僚的作为。较多的史实表明，地方州府县官过多地伤害了缙绅的利益，缙绅常会联名或通过同乡、“同年”的京官，将与其对立的州府县官参劾、罢职。如明扬州守刘铎忤邑绅倪文焕，被矫旨逮问；龙岩知县邓藩锡“以权绅意”，左调嵊县[102]。明清之际，秀才生员或成为地方一霸，“开赌局，交衙蠹”，殴打粮差，诉讼夺产，常由他们出头露面[103]。就连清乾隆年间安村的秀才郎某，也能以察验灾情不实为理由，鼓动民众打坏县太爷的官轿[104]。清廷对缙绅过多干预地方政务的行为，已有所重视，曾下令禁止缙绅荐官，并规定离职官吏须即时还乡，不得过问政事；地方大员可密折劾奏不法缙绅。但地方官在许多政务上仍常请缙绅运筹划策当参谋[105]。另一方面，缙绅也需要利用州府县官手中的权力，维护自己的利益。诸如诡寄赋税、兼并田产、欺男霸女、起灭词讼等，都是缙绅与地方官勾结而演出的一幕幕丑剧。

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1703105022 缙绅还充当协同地方官维持统治秩序和教化万民的得力助手。缙绅为“衣冠之倡，士林之表”[106]，多在家乡地方有一定的声望。又兼，缙绅在本宗族处于尊贵地位，对其乡党族人驱使指挥如奴隶，他们常常是乡党族人与官府打交道的代言人。官府统治百姓很难超越当地缙绅。他们或以言行开导族党，使乡风大变，或凭礼教约束百姓，使奸盗屏息。在家庙祭祀、孝道婚丧等礼节习俗和风化传播方面，缙绅也因其得天独厚的优势，而成为地方教化的楷模。如北宋关中吕氏，祖父官宦，兄弟进士登第，孝悌同居，“冠昏丧祭，一本于古”。还为乡约，规劝邻里，导善惩恶[107]。一旦发生反叛起义，出于维护身家利益和道统纲常，绝大多数缙绅也会积极协同地方官弹压剿灭[108]。

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1703105024 从总体上看，历代郡州府县与缙绅之间的关系以互相勾结和利用为主，间有一定摩擦或冲突。缙绅势力始终充任了郡州府县官府得力的政治支柱。二者的上述联系，从一个侧面反映了古代地方官府施政中官绅合一的特色。

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1703105026 （六）郡州府县官府与宗族势力的关系

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1703105028 按照一般原理，血缘权力的崩溃是国家产生的前提。古代中国是一个传统宗法社会，国家权力始终与宗法关系绞在一起，难解难分。在社会基层，相当多的人都生活在因血缘关系组合的宗族群体内。作为“编户齐民”，既为官府行政权力所控制，又须受族长的管束和族规族约的限制。地方官在“亲民”过程中，不可避免地要和宗族势力长期保持既相维系又相冲突的两重联系。

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1703105030 古代宗族，以周代为盛。商周宗法关系，曾经是政治等级和分封制度的重要依据。战国秦汉宗族势力渐受压抑而有所衰落。魏晋南北朝，宗族势力重新抬头。五代以后，宗族组织元气大伤，但仍然以建祠堂，置族田，修家谱等新方式，在部分范围内复兴和延续。郡州府县官府在不同时期与宗族组织（或势力）的关系也略有差别。秦汉中央集权的郡县制普遍推行初期，累世同居同财的宗族在地方上势力较大，而且常常充当郡县官府施政的对立面，阻碍郡县权力的实施。故如前所述，当时的郡县官都把抑制豪门强宗作为一项重要职司。魏晋南北朝时期，宗族重新上升为社会单位，个人难以离族而独立。以宗族和乡里关系结合起来的“坞壁”又大量存在。此时，郡县官自然对宗族强豪势力纵容多于干预了。明清时期，统治者有时又偏重于利用宗族共同体对百姓进行统治，并竭力把宗族组织纳入官府的轨道。较常用的手法是，在宗族内由官府委任“族正”及“家长”，由他们充任州县官与强宗大族间的联系人，或者把族长当作官方承认的乡村管理人，代表官府行事。官府通过扶植族权，从宗族组织内尽力获取对官府的各种支持：第一，惩恶扬善，维持地方治安。不少宗族以族规约束群众。“族有孝友以纯善可称者，家长颂之，合族奖之，其有为不悛之徒，家长诫之，合族苦言劝之，或决杖三十儆之，不改则令送官重处之”[109]；第二，以族正、家长、“公亲”，调解族内婚田争执等民事纠纷；第三，以宗族共同体祠堂所属的祠产，赈济赡养本族鳏寡孤独，避免其流离失所或转化为社会对立面；第四，组织宗族武装，团结丁壮，自保乡井，防范盗贼。这样，宗族的组织和权力，实际发挥了完善州县官府，支持国家政权的效能。不过，即使明清时期，族权膨胀也容易破坏国家法制，地方州府县官府与宗族间也存在某些矛盾。有的豪强大族称霸乡里，侵吞小民；有的漏租逃役，不纳官粮；有的逞强械斗，窝盗举兵，扰乱治安。因此，州县官府在扶植宗族权力的同时，对一些违法乱纪的强宗大族也要打击。一般地说，在某一新王朝建立初，官权较强，宗族共同体大多是自相约束，不敢逾制犯上。到某王朝中后期，官府机构因其自身腐败，权威减弱。强宗大族因人丁繁衍和族人做官等，反而容易势力坐大，或频繁对抗地方官府。

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1703105032 总之，在宗法制的古代社会，地方官府与宗族势力的关系，常常关乎国家兴亡。官府能较好控制族权，二者就能上下相维，相得益彰。倘若族权发展偏离官方轨道，官府的统治便容易发生动摇[110]。

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1703105034 另外，战国以来，亲贵合一，家国相通的宗法制，虽然在政治体制上多被君主官僚政治所取代，但观念上的宗法制仍然大量被保留在古代行政管理中。最典型的表现不外是：父权制观念被引入行政领域，借助父权加强皇帝和官吏的行政权。在皇帝被称为“君父”的同时，州县地方官又被称为百姓的“父母官”。“就像皇帝通常被尊为全国的君父一样，皇帝的每一个官吏也都在他所管辖地区内被看作是这种父权的代表”[111]。于是，本来是“衣食父母”的民众与公共权力执行者官僚之间的关系被扭曲了。官吏役使、管制、惩罚百姓，遂成天经地义的事。百姓对官吏政令的不满或违抗，则被视为悖逆天理，不守本分了。

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