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县官出身，起初或由胥吏，或由文士受荐。唐宋以后率多科举入仕的进士、举人，还有少数来自捐纳和恩荫。通常，按所辖人口、赋税，诸县分为若干等第。政事也有繁剧、简单之别。县官品秩随之略有差异。明初始“一齐其品”，而以才优者任政事繁剧的大县，才不及者任政事简单的小县[88]。唐宋以后，县官一般三年为一个任期。少数有善政得民心的县官，任满改迁他职之际，部民“诣阙乞留”，或可被特许进秩长期留任。如明东阿知县贝秉彝即留任该县二十一年，最后卒于任内[89]。县官任期内要受朝廷和上司的考课。政绩卓著的，或可升任京师郎官和郡守，或可加级回任候升。政绩殿后者，就要降级受罚。西汉县官考课“上计”，每年秋冬举行，由所属郡守负责[90]。其后，除府、州官外，朝廷吏部或御史等监察官也过问县官的考课。县官触犯朝廷法规，又要受革职、降职、罚俸等处分。明代知县坐事犯法，还有罚役京师，役满复官的。有的受罚知县竟让部民多次代其服役。县官与郡州府等上级衙门的关系，也值得注意。汉代县令虽系郡守的下属，然往往能“自行其意，不为上官所夺”，如茂陵县令萧育抗扶风郡守等事[91]。汉以后，县官征税和廪给孤贫等，一仰州府命令行事[92]。抗拒州、府上司的现象比较少见了。
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县官是基层亲民官，为“社稷民人”之所寄。他们的统治情况，直接关系到百姓的生存养息和天下的治乱安危。历代王朝对县级政权和县官任用的重视程度不同，国家吏治和政局也会受到严重影响。晋、唐、宋三代，比较注意扭转重京官，轻县令的偏向，实行不任县令不得提升京师清要官“台郎给舍”等规则。尤其是宋代，还多放京官为知县。这种情况下，县官之缺或会受到士大夫青睐，县官人选也会比较精良[93]。这或许是开元、乾道之际吏治较好的一个重要原因。相反，北齐县令“多用厮滥，至于士流，耻居百里，五代选令必皆鄙猥之人”。其结果又是“天下之邑，率皆不治”，甚者“诛求刻剥，猥迹万状”[94]。
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（五）郡州府县官府与缙绅势力的关系
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缙绅，又称乡绅、绅士。广义上的缙绅，指离职退休居乡的官僚和未做官而有进士、举人、监生、秀才等功名或出身的读书人、士大夫。这些人历代均享有免除丁徭杂役之类的特权。明清时期，缙绅在法律上还受到诉讼不被拘押，轻罪许纳赎等优待[95]。缙绅在地方上有很强的势力，而且不同于秦汉与有司对立的地方豪强。缙绅都是官僚队伍的原有成员和准成员，和地方郡州府县官实乃同类。从总体上看，官与绅有着共同的利益、好恶和志趣，人事上也存在这样那样的联系。虽然，地方官与绅士间或发生一些矛盾，但双方共同的利益，又使他们常常相互勾结，相互利用和相互依靠。尤其是隋唐以后，州府县官任期、避籍等规则逐渐严格，在所辖区无甚根基。外籍地方官到任后与本地缙绅的关系，就成为地方官行政中的一个突出问题。
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地方郡州府县官与缙绅的勾结，似可上溯至东汉党祸。当时以太学生为主体的士大夫（党人），横议国政，激扬名声。党人之中有郡县长令，如河南尹李膺等，但更多的是未入仕的士大夫。不少地方官又是由乡里士大夫品评显名，获取官职的。一些士大夫和他们所敬重的郡守县令过从近密。有的还亲自充其僚属为之效力。高伦任颍川郡守，士人陈寔充郡功曹。因“外署”阉宦荐吏，自获乡论之谴，而为高伦开脱。高伦去职，“郡中士大夫送至轮氏传舍”[96]。赢县令韩韶病卒，同郡文士李膺、陈寔、杜密、荀淑等为韩立碑颂德[97]。陈寔等名士又介入乡闾的平理争讼，还留下了“宁为刑罚所加，不为陈君所短”的美谈[98]。足见，缙绅势力在东汉地方郡县行政中的作用已相当大。
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隋唐科举制实行后，缙绅与官场的联系更为稳定和密切。休致去职的旧官吏在朝廷内外余威犹存，旧部尚多，也难免有重新出山的机会。而那些已有进士、举人、秀才等功名者，日后常常会步入仕途，飞黄腾达。因此地方州府县官对缙绅总是另眼相看的。新任州府县官一到职，经常要首先拜访乡居的缙绅，听取他们对地方行政的高见，取得他们的谅解和支持。遇到大事，州府县官又会召集居乡官僚等缙绅咨询得失。在某些缙绅势力较重的情况下，州府县官常无“专决之政”，很难摆脱缙绅的左右。不少地方官“专意结合士绅，保其一日之利”[99]，其结果几乎成为缙绅的监印者[100]。像海瑞那样强迫家居阁老徐玠归还民田，“按问其家无少贷”[101]，只能是个别古怪模范官僚的作为。较多的史实表明，地方州府县官过多地伤害了缙绅的利益，缙绅常会联名或通过同乡、“同年”的京官，将与其对立的州府县官参劾、罢职。如明扬州守刘铎忤邑绅倪文焕，被矫旨逮问；龙岩知县邓藩锡“以权绅意”，左调嵊县[102]。明清之际，秀才生员或成为地方一霸，“开赌局，交衙蠹”，殴打粮差，诉讼夺产，常由他们出头露面[103]。就连清乾隆年间安村的秀才郎某，也能以察验灾情不实为理由，鼓动民众打坏县太爷的官轿[104]。清廷对缙绅过多干预地方政务的行为，已有所重视，曾下令禁止缙绅荐官，并规定离职官吏须即时还乡，不得过问政事；地方大员可密折劾奏不法缙绅。但地方官在许多政务上仍常请缙绅运筹划策当参谋[105]。另一方面，缙绅也需要利用州府县官手中的权力，维护自己的利益。诸如诡寄赋税、兼并田产、欺男霸女、起灭词讼等，都是缙绅与地方官勾结而演出的一幕幕丑剧。
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缙绅还充当协同地方官维持统治秩序和教化万民的得力助手。缙绅为“衣冠之倡，士林之表”[106]，多在家乡地方有一定的声望。又兼，缙绅在本宗族处于尊贵地位，对其乡党族人驱使指挥如奴隶，他们常常是乡党族人与官府打交道的代言人。官府统治百姓很难超越当地缙绅。他们或以言行开导族党，使乡风大变，或凭礼教约束百姓，使奸盗屏息。在家庙祭祀、孝道婚丧等礼节习俗和风化传播方面，缙绅也因其得天独厚的优势，而成为地方教化的楷模。如北宋关中吕氏，祖父官宦，兄弟进士登第，孝悌同居，“冠昏丧祭，一本于古”。还为乡约，规劝邻里，导善惩恶[107]。一旦发生反叛起义，出于维护身家利益和道统纲常，绝大多数缙绅也会积极协同地方官弹压剿灭[108]。
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从总体上看，历代郡州府县与缙绅之间的关系以互相勾结和利用为主，间有一定摩擦或冲突。缙绅势力始终充任了郡州府县官府得力的政治支柱。二者的上述联系，从一个侧面反映了古代地方官府施政中官绅合一的特色。
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（六）郡州府县官府与宗族势力的关系
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按照一般原理，血缘权力的崩溃是国家产生的前提。古代中国是一个传统宗法社会，国家权力始终与宗法关系绞在一起，难解难分。在社会基层，相当多的人都生活在因血缘关系组合的宗族群体内。作为“编户齐民”，既为官府行政权力所控制，又须受族长的管束和族规族约的限制。地方官在“亲民”过程中，不可避免地要和宗族势力长期保持既相维系又相冲突的两重联系。
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古代宗族，以周代为盛。商周宗法关系，曾经是政治等级和分封制度的重要依据。战国秦汉宗族势力渐受压抑而有所衰落。魏晋南北朝，宗族势力重新抬头。五代以后，宗族组织元气大伤，但仍然以建祠堂，置族田，修家谱等新方式，在部分范围内复兴和延续。郡州府县官府在不同时期与宗族组织（或势力）的关系也略有差别。秦汉中央集权的郡县制普遍推行初期，累世同居同财的宗族在地方上势力较大，而且常常充当郡县官府施政的对立面，阻碍郡县权力的实施。故如前所述，当时的郡县官都把抑制豪门强宗作为一项重要职司。魏晋南北朝时期，宗族重新上升为社会单位，个人难以离族而独立。以宗族和乡里关系结合起来的“坞壁”又大量存在。此时，郡县官自然对宗族强豪势力纵容多于干预了。明清时期，统治者有时又偏重于利用宗族共同体对百姓进行统治，并竭力把宗族组织纳入官府的轨道。较常用的手法是，在宗族内由官府委任“族正”及“家长”，由他们充任州县官与强宗大族间的联系人，或者把族长当作官方承认的乡村管理人，代表官府行事。官府通过扶植族权，从宗族组织内尽力获取对官府的各种支持：第一，惩恶扬善，维持地方治安。不少宗族以族规约束群众。“族有孝友以纯善可称者，家长颂之，合族奖之，其有为不悛之徒，家长诫之，合族苦言劝之，或决杖三十儆之，不改则令送官重处之”[109]；第二，以族正、家长、“公亲”，调解族内婚田争执等民事纠纷；第三，以宗族共同体祠堂所属的祠产，赈济赡养本族鳏寡孤独，避免其流离失所或转化为社会对立面；第四，组织宗族武装，团结丁壮，自保乡井，防范盗贼。这样，宗族的组织和权力，实际发挥了完善州县官府，支持国家政权的效能。不过，即使明清时期，族权膨胀也容易破坏国家法制，地方州府县官府与宗族间也存在某些矛盾。有的豪强大族称霸乡里，侵吞小民；有的漏租逃役，不纳官粮；有的逞强械斗，窝盗举兵，扰乱治安。因此，州县官府在扶植宗族权力的同时，对一些违法乱纪的强宗大族也要打击。一般地说，在某一新王朝建立初，官权较强，宗族共同体大多是自相约束，不敢逾制犯上。到某王朝中后期，官府机构因其自身腐败，权威减弱。强宗大族因人丁繁衍和族人做官等，反而容易势力坐大，或频繁对抗地方官府。
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总之，在宗法制的古代社会，地方官府与宗族势力的关系，常常关乎国家兴亡。官府能较好控制族权，二者就能上下相维，相得益彰。倘若族权发展偏离官方轨道，官府的统治便容易发生动摇[110]。
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另外，战国以来，亲贵合一，家国相通的宗法制，虽然在政治体制上多被君主官僚政治所取代，但观念上的宗法制仍然大量被保留在古代行政管理中。最典型的表现不外是：父权制观念被引入行政领域，借助父权加强皇帝和官吏的行政权。在皇帝被称为“君父”的同时，州县地方官又被称为百姓的“父母官”。“就像皇帝通常被尊为全国的君父一样，皇帝的每一个官吏也都在他所管辖地区内被看作是这种父权的代表”[111]。于是，本来是“衣食父母”的民众与公共权力执行者官僚之间的关系被扭曲了。官吏役使、管制、惩罚百姓，遂成天经地义的事。百姓对官吏政令的不满或违抗，则被视为悖逆天理，不守本分了。
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中国古代官僚政治 二、乡里保甲组织及行政职能
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乡里保甲，既是古代基层行政组织，又是地域性社区的基本单位。古代地方官府在州县以下的行政管理，自然会通过和利用乡里保甲。
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（一）建置沿革
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“乡”与“里”，虽然可以追溯到商周，但作为县以下基层行政组织的乡里，却是在秦朝统一以后才出现的。
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秦汉县以下的基层组织，分为乡、亭、里三级。《汉书·百官公卿表上》说：“大率十里一亭，亭有长；十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼。”近年，一些学者的研究表明：乡、亭应是并列的。大体上农村十里一乡，城市十里一亭。乡三老掌教化，通常选取“民年五十以上，有修行，能帅众为善”者充任。乡三老之上，又设县三老、郡三老。三老无秩俸，却能免除“徭戍”。三老所担负的敦教化、劝农桑，很受朝廷重视。平时三老可以“与县令丞尉以事相教”[112]，也可以上书皇帝，陈述政见。乡之正官为啬夫。啬夫或由郡府任命，百石秩禄，有印绶；或为县所置，俸仅斗石，无印绶。啬夫负责行政管理、司法和赋税徭役征发。有的还因“平徭赋，理怨结，得人欢心”，逐步升到县令、郡守或九卿[113]。游徼则系县派往各乡掌管捕盗。亭长由县任命，负责“求捕盗贼”及制科令，劝生业等。里以下又设里什伍的连坐告密组织。里有里魁，掌一百户，“什主十家，伍主五家”[114]。乡、亭、里所担负的伦理教化、司法、税务、治安管理等多种职能说明，乡、亭、里作为古代官僚政治的基层组织，秦汉时期已比较成熟了。
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魏晋南北朝，民户多半被世家大族控制。隶属于官府的乡里组织有所削弱。但各个王朝仍维持一些乡里建置。如西晋以五百户为乡，置啬夫，百户为里，设里吏[115]。南朝宋及齐、梁、陈政权，则追袭秦汉乡亭里什伍制，置伍长、什长、里魁、亭长，各主其事。乡官增加乡佐一职，“以乡佐、有秩，主赋税，三老主教化，啬夫主争讼，游徼主奸非”[116]。北魏初推行宗主督护制，以适应豪强地主荫占户口的情况。孝文帝在实行均田制的同时，又以三长制相辅，即以邻、里、党编制均田户，五家为一邻，五邻为一里，五里为一党。邻、里、党三长负责检查户籍和征发赋役。三长之立，旨在“课有常准，赋有常分，包荫之户可出，侥幸之人可止”[117]。然而，执行过程中，租调数量不足或规格不合，三长要受牵连。百户内三长占四分之一，赋役皆免，又有“羊少狼多”“苦乐不均”等弊[118]。北齐稍改魏制，以十家为邻比，五十家为闾，百家为族党。一百户内，族党、闾正、邻长三长减至十四人[119]。北周又改设“族党里闾正长”，“各得一乡之选，以相监统”[120]。
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隋京畿设保、闾、族三级，京畿以外则有里（相当于闾）、党（相当于族）组织[121]。值得注意的是，隋文帝一度停废乡官，乡官所行使的司法职能，也因“乡官判事，为其里闾亲识，剖断不平”[122]，而被中止。唐代又有乡、里、邻、保的设置。四家为邻，五邻为保，百户为里，五里为乡。唐初，每乡置乡长、乡佐，旋废去。乡仅设无具体职掌的耆老。里置里正，“掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役”。城郭设坊，置坊正；郊野设村，置村正，均“掌坊门管钥”和“督察奸非”。里正和坊正，由县司选取“勋官六品以下白丁清平强干者充”，“并免其课役”。邻保被置于里正所辖的百户之内，主要发挥“以相禁约”的作用[123]。
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北宋实行里正、户长、耆长制。里正、户长主管征催赋役，耆长负责防盗和维持治安，并参与推排户等[124]。城郭分为厢或隅，其下设坊，置坊正，负责征税。神宗时，废坊正，以二三十户编一甲，设甲头，轮流征税。此时，乡长之权，“悉归于县”[125]，里正、户长、耆长及甲头，变为一种差役，多选乡村第一、二等户充役，不再是乡级行政权力的拥有者。这是乡里组织性质方面的一大变化。至于王安石变法中一度推行的保甲制，主要是一种组织民间武装和防盗缉盗的措施，有时也兼领放贷青苗钱和收税[126]。南宋，乡村一般改行乡都保甲制。保正副行使原耆长的职司，大保长行使原户长的职司。还以都下设保，保内设甲，每五家为一甲，用甲头催税[127]。
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元代，农村设乡都，城市置隅坊。为适应恢复发展农业生产的需要，增添了专职劝农的社。一般情况下，乡都设里正，村社设主首和社长。隅设隅长，坊设坊长。里正负责“催办钱粮”，主首“供应杂事”[128]。坊正、隅正重在维持治安。里正、主首等仍属差役性质，通常以有一定田产者充任。元制，五十家立一社，“令社众推举年高通晓农事有兼丁者为社长”，免除本人杂役，专务劝农桑。社长监督社众，举办义仓和学校等公益事务。后来，乡都里正往往通过社长统计户口，征发赋役[129]。有些社长“并不益民，止助贪污官府，鸠敛钱物，侵剥细民”[130]。显然，社长间或介入了劝农桑以外的乡里事务。
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明代前期仍行里甲制。一百一十户立一里，里长由十户丁多者轮流担任，任期一年。其余一百户分为十甲，每甲十户。里长“管摄一里之事”[131]，具体职责包括“追征钱粮，勾摄公事”，“祭祀鬼神”，登录户口，征输差役，调解民讼[132]。明后期和清代虽仍有里甲制遗存，但主要实行保甲制。十户一牌，设牌头。十牌一甲，设甲长。十甲一保，设保长。主要用于缉盗[133]。
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