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另外，明代每个里邑，还各设申明亭和旌善亭。前者是乡里耆老劝导和仲裁户婚、田土、斗殴纠纷的场所，后者是用来旌表村民善行的。乡里耆老的教化和仲裁，向来贯穿着幼从长、子从父之类的礼法伦常。这对以儒家伦理为立国之本的历代帝制政权，似乎具有加深其文化基础的效用。
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（三）乡里保甲组织在官僚政治中的作用
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柳宗元说：“天下之治，始于里胥，终于天子。”[148]乡里组织与专制皇权，好比是君主官僚政治体制的上下两个端点，中间是庞大的职业官僚队伍。把帝制官府权力直接施之于百姓身上的，经常是乡里保甲组织。乡里保甲虽然均由土著担任，某种情况下具有一定独立性和自治性，但经过王朝统治者的不断改进，职役化的里甲和保甲头目，则基本上成为唯帝制官府马首是瞻的忠实工具，谈不上多少独立性了。在帝制官府权力的贯彻实施过程中，巧妙运用乡里保甲及乡约、乡规，可以完善州县以下的统治网络，从而容易做到逐级控驭，“大小相维，轻重相制，纲举目张”[149]，最终使帝制官府统治的社会化在乡里社区范围内得以实现。
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中国古代官僚政治 三、部州方镇行省督抚的监临督责
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部州方镇行省督抚，包括两汉魏晋南北朝的部州刺史，唐代的方镇节度使，两宋的路，元代的行省，明清的三司、总督、巡抚。起初，它们多负有朝廷派往各地临时执行军事、监察、征税等方面的使命。后来，一部分演化为固定的地方高级行政建置（如州、路、行省），一部分则被新的中央派出机构所替代。就其使职称谓和实际职能而言，它们乃是在朝廷和地方郡府州县政务执行机关之间，主要发挥代表中央监临督责地方牧民官的特殊设置。不言而喻，部州方镇行省督抚，在历代中央控驭地方机制中又是举足轻重的。
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（一）两汉魏晋南北朝的部州刺史
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秦、西汉，地方实行郡县两级制，中央与地方郡县之间，未曾设代表中央督责地方的组织。汉武帝创建的部州刺史，原系派往地方的监察官，主要负责对所在郡国守相的监察。西汉末，为进一步抑制地方豪强势力，朝廷加重部州刺史的职权，为其配置了固定的掾属，并扩大其选官用人权和监察范围。刺史的秩禄也由六百石升至二千石。到新朝和东汉初，州刺史或称“州牧”，已不再是单纯的监察官，而演变为郡以上的常设行政官府。此时的刺史或州牧，政行两端，“外修军旅，内治民事”[150]。州府的佐贰掾属，相应分为别驾、治中和长史、司马等民政、军事两套班子。一般掾属也可以由刺史自行辟除。由于州刺史或州牧直接号令的对象仍然是郡，而且还有出巡的职司[151]，故东汉魏晋南北朝时期的州刺史或州牧，可视为代表中央督责郡县的一种特殊设置。不过，州刺史军民兼领后，日渐坐大。其代表中央控制地方的性质逐步退化。相当一部分州牧、刺史，反而发展为与中央抗衡的地方军阀势力。
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（二）唐代的方镇节度使
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唐实行州县两级制，州与秦汉的郡相比，辖区窄，权力小，不可能担负防守疆域的重要任务。唐玄宗时，为便于在边境的征伐和戍守，朝廷在唐初总管、都督的基础上，设置了平卢、范阳、河东、朔方、河西、安西、北庭、陇右、剑南、岭南十个节度使，充当边境地区军队的统帅。后来，节度使常常兼任当地的支度使、营田使，还兼任所在道的监察官采访使、观察使等，旨在筹集军需和协调与所在州县的关系。其结果，节度使集军事、财政、监察诸权于一身，所在州县尽为所属，形成了中央与州县之间带有较强独立性的方镇。
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安史之乱以后，节度使为首的方镇遍及全国，达到四五十个。方镇长官是节度使。官署称为使府或幕府。幕职僚属主要是：佐贰节度副使，掌军籍符伍、号令印信的行军司马，掌兵马钱粮的判官，负责表奏书檄的掌书记，负责推鞫刑狱的推官，负责巡察辖区的巡官，负责参划谋议的参谋等，还有都知兵马使、都押衙、都虞侯等武职衙将。唐玄宗逃往四川途中，为动员全国方镇全力对付安史叛乱，曾下令准许所有节镇自募军队、自调军食、自署官吏[152]。于是，天下方镇大都拥有了任官权、财政权、监察权和军事权。任官权主要指藩镇幕府官员，节度使可自行辟署。财政权即留用本道经费可以自行支配。监察权又指对州县的行政监察和对州县官的任免黜陟。军事权谓方镇可拥有自己管辖的军队。方镇之下的诸州，称支州或支郡。节度使凌驾于所属支州及诸县之上，而且使支州及诸县直接听命于节度使，不直接听命于朝廷，即所谓“制敕不下支郡，刺史不专奏事”[153]。支州行政实权也总于节度使幕职之手。他们或兼任州县判司簿尉，或摄领刺史、县令等职。当然，全国的方镇并不都是同一模式。其中，有些是割据型的（如河朔三镇），有些是防遏型的（如中原诸镇），有些是御边型的（如凤翔、东川、西川），有些是财源型的（如东南诸镇）。前一种方镇，藩帅不由中央任命，而由本镇拥立；赋税不上供中央，而由将士瓜分，基本上保持了自身独立性，与朝廷只维持名义上的臣属关系。后三种方镇，多数实行中央任命镇将，财赋分配，则中央、方镇、属州各占三分之一。总之，在相当长的时间内，唐代的方镇节度使是充任统兵征戍和指挥、监督州县的朝廷派出机构。由于军事权、行政权的合一，地方拥有自行支配的重兵，部分方镇节度使得以擅权割据。即便如此，各类型藩镇之间相互制约、平衡、依赖等复杂联系，又是维持唐王朝后期一百余年统治的重要力量[154]。
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（三）两宋的路
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宋初，惩唐末五代藩镇之祸，削夺节度使诸权，使之成为虚衔，而以州县直接听命于朝廷。但天下州县数颇多，朝廷逐一直接控制，似有困难。于是，诸州之上分设十几个路（后来数目渐多，最多达到二十八个）。每路通常置四种官吏：转运使（漕司）、提点刑狱（宪司）、安抚使（帅司）、提举常平（仓司），共同构成了代表中央督责地方州县的特殊设置。转运使脱胎于唐代转运使和监察区“道”，职权相当广泛，主要是：管理一路财赋以供朝廷及州县之需，按察州县，纠劾不法或失职，考核官吏政绩优劣，还兼管刑狱推鞫、边防军机、官缺差注等。提点刑狱主要负责察访本路刑狱、审问囚徒、复查案狱，同时兼掌荐举官员，按察不法，督办经总制钱、封桩钱等。安抚使，掌本路兵政，也兼有监督州县等责，多由路内最重要的州府官担任。南宋前期，安抚使地位上升，成为路之第一长官，统辖一路军事、民政。提举常平，掌管常平义仓、免役、市易、坊场、水利等，又兼有按察、荐举官吏等责[155]。与汉魏州刺史和唐方镇节度使相比，宋代的路具有三个特征：第一，机构不统一，转运使、提点刑狱等四司并列而不相统摄，各行其是。不仅“司分既异，所行不复相照”，而且必须按朝廷的命令，互相监督，“互相察举如法，或庇匿不举，以其罪罪之”[156]；第二，职权交叉，多头管事。转运使、提点刑狱、安抚使、提举常平四司各侧重于财政、司法、军事、仓储赈济。同时又在主要职权之外，兼管其他政事，兼管监督州县。尤其是转运使的职司，几乎无所不包。其结果是四司职权交叉，多头管事，每一司的职权都不同程度地被其他三司所分割，都不能独立“总其一”；第三，州对路和朝廷双重隶属，限制了路的作用和地位。两宋的知州有自行奏事之权，州既隶属于路转运使等，又直隶于朝廷。这种双重隶属，既利用路转运使等四司加强了朝廷对州的控制，又反过来限制了转运使等四司的权力，使其不致发展成为与朝廷抗衡的力量[157]。正如范祖禹所云：“自祖宗肇造区夏，刬削藩镇，分天下为十八路，置转运使，副提点刑狱……收乡长镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷……上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指。”[158]通过路四司并列督责州县的方式，宋廷不仅把地方的财政、军事、司法诸权较多地收归中央，变“外重内轻”为“内重外轻”，而且有效防止了路级官员的擅权坐大，使之始终充任中央统治地方的驯服工具。
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（四）元代的行省
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元代行省，全称行中书省，最早可溯源于魏晋北朝隋及唐初的行尚书台。金朝的行尚书省等设置，对元行省影响更为直接。蒙古灭金后，在燕京设立的燕京行尚书省（蒙古职名“大都行天下诸路也可札鲁忽赤”）以及别失八里、阿母河等处行尚书省，又是元行省的前身。
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元初，行省多是朝廷中书省为某地区的军事征伐而临时派出的机构。灭亡南宋后，元帝国疆域扩大，朝廷直接控制数百个路和直隶州困难较多。于是，元廷相继在陕西、甘肃、四川、云南、湖广、江西、江浙、河南、辽阳、岭北等处设置了中书省的派出机构行中书省。后又将其固定下来，作为朝廷控驭路府州县的得力工具。行省长贰官由皇帝和中书省宰相选任，而且与中书省类似，也由六七名正副官长组成。各行省一般以平章政事二员为长官，下设左丞、右丞各一员，参知政事二员。某些重要行省，平章之上又设左丞相一员。行省僚属编制比较精干，只设郎中、员外郎、都事、掾史、知印、宣使等若干，以及检校所、照磨所、理问所、架阁所、都镇抚司等。行省上承朝廷政令，下统宣慰司、路、府、州、县。除了负责境内赋税征集、刑狱诉讼、官吏迁转、屯田驿站、漕运造作外，佩金虎符的一两名长官还可提调统辖所在军马[159]。在行政、军事方面，行省要分别受中书省、枢密院的节制，重大军政事务必须随时禀报朝廷，平时还要受行御史台为首的监察官的监督。行省长贰须按照朝廷命令互迁镇地，并履行入觐述职等义务。行省军民兼领的权力构成，主要是服务于镇压被征服区域的民众反抗。而行省官员中实行的多名官员群体负责和蒙古、回、汉官杂用等制，又可以互相牵制，避免坐大割据之祸。另外，江淮地区几个行省治所多位于交通干线上，而未必在辖区中心。这也反映了元代行省职司偏重于两方面：聚集境内财富，以供中央之需；调动军力物力，镇遏所辖之地[160]。
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（五）明清的三司巡抚总督
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明初，朱元璋废行中书省，将原行省诸权一分为三，设十三布政使司（藩司）、按察使司（臬司）、都指挥使司（都司）分掌民政、司法、军事。“三司”均为皇帝派驻地方的使职官员，可以直接号令府州。“三司”并立，各司其事，互不统属，彼此牵制。遇到重大政事，“三司”须互相照会，不得独断。有些还要会议上奏，听取皇帝谕旨，或上报中央有关部院核准。由于缺乏总揽全局的机构或官员，常常出现“三司”难以协调，延误事机，指挥不灵等弊病。于是，明中后期不断派遣巡抚和总督等大员掌管一省或数省的军政事务。巡抚、总督起初只是临时差遣，置罢不常。后来，逐步向长驻久任、开府置幕、各省设抚、数省置督的方向发展。巡抚和总督多由廷臣会推，选择较高级朝臣或布政使，带都察院和兵部衔出任，品秩俸禄主要依原有的等级确定。督抚之下均不置副贰，只允许开置幕府，自辟参佐及少量令史、典史办理公务。巡抚大约在景泰、正德时期基本完成了地方化和制度化。其编制逐步划一，多数居各省布政使、按察使、都指挥使之上，成为事实上的各省最高行政长官[161]。巡抚的职责范围主要是：抚循地方、考察官吏、提督军务，即治民、治吏、治军。这三项职责本来是明初各省“三司”的职掌。巡抚定制后，得以便宜行事，具有较大的决策权。“三司”的职权遂向巡抚集中，改变了三司并立、权力分散的省级权力结构。总督更偏重于总制军事，包括领兵权、指挥权及军粮筹措权。总督可奉旨居一省或数省“三司”、总兵之上，统一调集兵力、物力，节制巡抚、总兵，较高效率地处理军政大事，还持有令旗、令牌，操生杀予夺之柄。这样一来，形式上虽仍以“三司”分治省政，但明末，巡抚、总督已成为凌驾于“三司”之上的封疆大吏了。地方权力相对集中于督抚，增强了行政效率和应变能力。同时，各省多常置握重兵的总兵，原有“三司”仍有听命于朝廷和参劾不法巡抚等权力，督抚既统驭“三司”，又受其掣肘。此外，御史巡按的监察以及督抚只给关防，不给正式印信，始终保留差遣形式等，均从不同层次牵制、分割了督抚权力，使之不易形成地方割据[162]。
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清代的直省扩充为十八个。总督、巡抚全面掌管一省或二三省的军政，成为定制。因卫所并入州县，都指挥使司随之撤销，各省保留了布政使司、按察使司，另设提督学政。布政使职权包括：掌管财政赋税，调查户口，宣布朝廷政令，监督及调撤审查道府以下官吏，与督抚谋划省内大政，参与审判户婚田土及其他狱案，管理乡试等。明之布政使实为一省行政长官，清代督抚正式凌驾其上，行政统属权被剥夺殆尽，唯税收田赋成为其核心职权。按察使司是一省最高司法机关，主要负责省内刑名狱案、驿传、大计考察、监督乡试等。提督学政掌省内学校和贡举等事[163]。清代督抚，皆有定员和固定的管辖区域，其封疆大吏性质更为突出。督抚仍带右都御史、右副都御史衔，有些还带兵部尚书、侍郎衔。总督职权可概言为“综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”，具体是：奏折咨请，制定省例，升调黜免文武官吏，监督文武官吏，节制绿营兵，上奏会计及监督藩库，执行省级终审裁判。巡抚职权与总督略同，地位稍低于总督。不过巡抚作为省内最高行政长官，还负责监督管理关税、厘金、盐政、漕运及监临乡试等[164]。从统属关系看，此时的布政使、按察使也需要听命于总督和巡抚了。清廷对督抚的控制，亦有适当办法，主要是重大政务须奏报皇帝听候批示，省内大员密折上奏制，督抚多用满人和汉军旗人等。因此，清代督抚虽为控制一方的封疆大吏，但很少有尾大不掉和对抗朝廷的。
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总之，部州方镇行省督抚在各代的表现形式、权限及辖区大小不尽相同，但它们多是以代表朝廷监督、控制地方官府为基本使命的。此类官员常常带有的中央政务部门或监察部门的官衔（如唐节度使或带宰相衔，俗称“使相”；明清督抚带正、副都御史，兵部尚书等衔），正反映了他们受朝廷派遣，监治一方的特质。
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在帝制中央集权的条件下，由于疆域广，郡县官府众多，设置部州方镇行省督抚之类的地方督政机构，藉以代表中央督责、控制地方，这对维护国家统一和稳定，防止外重内轻和分裂割据，是十分必要的。但部州方镇行省督抚在执行上述使命过程中的实际效用，常常是利弊相参和比较复杂的。在部州方镇行省督抚派出之初，多属朝廷官员的临时性派遣，品秩权势也不算大，依附于朝廷，秉承朝廷命令行事的特征比较明显。因此，它们无疑会强化中央对地方的控制，成为加在中央与地方权力分配天平上中央一方的砝码。而当部州方镇行省督抚权力扩大，演化为固定的地方最高行政建置时，它们又容易形成更大范围的地方势力，甚至与中央分庭抗礼，从而构成加在中央与地方权力分配天平上地方方面的砝码。在这个意义上，部州方镇行省督抚常常会违背创设者的初衷，给中央与地方的权力分配和调整，带入互为矛盾的机制[165]。
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纵观历代官府权力在地方的实施，大体是通过部州方镇行省督抚、郡州府县、乡里保甲上下连贯的三个层次完成的。其中郡州府县是地方牧民的基本机构，是官府权力在地方实施的关键所在。离开了郡州府县，帝制官府权力就是空中楼阁和无本之木，也不可能施行于编户齐民之身。乡里保甲则是郡州府县统治编民的直接工具。没有乡里保甲的支撑与协助，郡州府县对民众的治理也会鞭长莫及，粗疏无力。而部州方镇行省督抚又是代表朝廷控制、监督郡州府县的。在帝制中央集权的国度内，它又是维系国家统一，调整中央与地方权力分配关系的不可缺少的力量。
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